作者：馮霞 蘇振華 周志祥

公共管理是對傳統公共行政的替代，是人類社會治理模式的最新發展，是以政府為核心的公共組織運用經濟的、政治的、管理的、法律的手段，配置和優化社會力量和社會資源，實現對社會公共事務的農村公共產品的供給不足，是制約農村農業發展的重要因素。解決農村公共產品的供給問題，第一要加大供給力度、增加資金投入，第二要提高公共產品的供給效率、讓既定投入既定數量的公共產品能更好地滿足農民的需求。新農村建設啟動以來，投向農村公共產品建設的資金日趨增多，如何用好這些資金，讓這些資金發揮更大的作用，更加有效地促進農村農業的發展水平、改善提高農民的生產生活條件，是新農村建設過程中有待解決的重大問題。這一問題的實質就是如何提高公共產品的供給效率。本文首先將對公共產品的供給效率進行理論解釋，然后運用五個鎮的數據對公共產品供給效率的影響因素進行實證分析，進而探討提高公共產品供給效率的可能路徑。

一、公共產品供給效率的理論闡釋

在新農村建設中，如何讓公共產品供給帶來最大的效果，這關涉的是公共產品的供給效率。效率是經濟活動的目的所在，經濟學將效率定義為“帕累托效率”，指的是資源配置的最優狀態，任何達不到“帕累托效率”的資源配置狀態均有改進的余地。在規范意義上，效率是依賴于完全競爭的市場機制而得到定義的，即完全競爭的市場機制會帶來經濟效率的實現，福利經濟學第一和第二定理證明了完全競爭是經濟效率的充要條件。自由市場機制之所以有效率，一個重要原因是，從“投資———受益”這個解釋框架來看，是因為在市場主體的自由選擇行為(市場主體分散決策)中投資人與受益人的角色是合一的，理性的市場主體會以約束條件下的利益最大化為目標展開自己的行為，因此在充分信息的條件下，每個市場主體都會獲得自身福利的最大改進，由此帶來所有市場主體的福利都得到最優改進的“帕累托最優效率”狀態的實現。

根據這一思想，薩繆爾森建立了公共產品的局部均衡和一般均衡理論，證明了公共產品最優配置的一般均衡條件，他的結論是，政府提供的公共產品數量在邊際產量上的邊際成本應等于每個人愿意為這一邊際公共產品支付的稅金總和。庇古和林達爾也分別建立了公共產品局部均衡模型。林達爾均衡模型①假設只有兩個人A和B，A和B分配不同的稅收負擔提供公共產品。因為一定的公共產品需要一定的稅收總額，而不同的人對同一種公共產品的評價是不同的，反映在稅收上就是愿意為一定的公共產品繳納的稅收是不同的。在假設兩個人都是理性人的條件下，通過相互的博弈最終總會達成一個均衡稅負分配的比率。這樣的均衡就叫做“林達爾價格”，在這樣的價格(稅負比例)下，兩個人對公共產品的需求是相同的。如下圖所示:縱軸表示個人A負擔的公共產品成本的比例，A和B的總和為1。A所占比例為h*時，B的比例就是1－h*，這表示兩者負擔的稅收的比例。橫軸表示提供的公共產品數量，Da表示A對公共產品的需求，Db表示B對公共產品的需求。Da和Db相交的E點就是A和B同意的公共產品數量G，E點就是我們所說的“林達爾均衡”。我們知道，E點是一個局部均衡的最優點。林達爾機制是為市場化供給公共產品提供了一個邏輯上可行的解決方案，即每個個體根據自己的真實偏好和公共產品帶給自己的效用來為此支付價格。相比于薩繆爾森的純抽象分析，林達爾均衡在現實中更具可實現性。但其中存在的問題是:第一，由于公共產品具有消費的非競爭性、受益的非排他性、效用的不可分割性等特征，個體即使不支付稅收也能同等地享有公共產品，據此個體不會有激勵報出自己的真實需求，而只有激勵隱瞞少報自己的真實需求，以減少其稅負的支付額，個體的這種搭便車動機如何消除?第二，確定個體所承擔的稅負比例，事實上就是一個與之討價還價的過程，這一過程是否可以實現最后達成一個大家相同的公共產品需求量是未知的。解決這兩個問題的經典思路是通過激勵機制設計來誘導每個人真實地表達自己的偏好。激勵機制設計理論預設的問題是，在提供公共產品(集體行動)的過程中、通過一種怎樣的機制設計，使得如下幾個目標同時實現:(1)公共產品的供給是帕累托最優的;(2)每個人都有激勵表達自己對公共產品需求的真實偏好;(3)公共產品預算是平衡的。最近幾十年來，激勵機制理論方興未艾，發表了大量的文獻，沿著誘導真實偏好表露這一思路，陸續提出了如格林和拉豐機制②等有影響的研究。這些研究的核心思想是設計一種機制，使得說真話即表露真實偏好是每個人的占優策略。這種以激勵偏好表露為出發點的機制設計思想對于達成有效的集體行動(有效提供公共產品)極具啟發性，但其中存在的問題是:其一，這些機制設計為了誘使偏好的真實表露，往往無視了資源的有效配置，且解決不了預算失衡的問題;其二，在現實社會中影響人偏好的因素非常多，遠不止“價格”這一因素，這些機制設計中考慮的影響人的行為的因素太少，因而此類機制設計迄今為止在現實中還缺乏可操作性。此外，討論公共產品效率，必然涉及到對個人效用進行加總的問題。但由于諸多的社會選擇的不可能性定理的存在，將個體意愿、偏好或利益加總是不可能實現的。一種替代性的具有可操作性的解決思路是由公共選擇理論給出的，其基本思想是:公共選擇理論將“效率”理解為“一致同意”，市場過程其實就是一個經由討價還價達成一致同意的過程，在關涉到公共產品的供給上，則可以通過充分廣泛的協商，在群體之間達成“一致同意”，在這里，“一致同意”其實表現為主觀滿意程度。這事實上存在一個邏輯轉換，即將帕累托效率轉化為由個體意愿的滿足來刻畫的一致同意。根據這一理論解釋，在農村公共產品的供給上，如果村民對公共產品的供給方案通過協商或者其它方式達成了一致同意，就可以認定為既定的公共產品供給最大程度地滿足了農民的需求，實現了資源的最優配置①。

國內關于公共產品投資效率的實證研究尚不太多。葉敬忠②對我國東部、南部、西部和北部4個地區的農民和村干部對新農村建設的理解與需求進行了深入細致的調查研究;李劍閣③課題組就新農村建設現狀調查了全國2749個村莊，通過調查分析認為農村基礎設施與公共服務的現狀和需求令人堪憂;樊寶洪④通過實證研究了農村公共產品影響因素以及稅費改革對農村公共產品供給的影響，認為農村公共產品供給必須改革鄉鎮財政體制;劉義強⑤的研究指出應建立需求導向的公共產品供給制度的結構性安排;李燕凌⑥分析了影響農民公共產品需求滿意度的影響因素。就農村公共產品這一領域而言，目前已有的研究尚有不足:其一，理論研究過多，實證研究過少;其二，農村公共產品供給研究過多，需求研究過少;其三，公共產品供給效率概念模糊，理論界定混亂;其四，理論和實證相結合的研究甚少，建立在嚴密的理論基礎和客觀的實證數據基礎上的綜合研究是我國農村公共產品投資效率研究中的薄弱環節。本項研究試圖彌補已有相關研究的不足，通過采用規范意義上的效率定義，研究公共治理績效與農村公共產品供給效率之間的關系。根據前文所述的理論邏輯，本文的理論假設是:能有效地滿足村民的需求、在村民中達成了更大范圍同意的公共產品的供給方案是有效率的;在農村，村民自治要求村莊里的公共事務要盡可能地在全體村民中進行協商討論，村民治理的有效性越高，則可以認為效率的實現程度越高。我們采用農民對農村公共產品滿意度來衡量農村公共產品的供給效率的實現程度，用“村委會選舉民主程度”、“對村干部工作滿意度”、“干群關系”、“公共事務參與機會”、“村財政了解程度”、“村財政公開度”等指標來刻畫村民治理的有效性程度，通過二者之間相關性的討論來探討影響公共產品供給效率的因素。