本文作者：袁立 單位：東南大學(xué)法學(xué)院

一、引言

英文中的治理(governance)源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。1989年世界銀行首次使用了“治理危機(jī)(crisisingovernance)”一詞，此后在西方學(xué)術(shù)界，“治理”廣泛地應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。“公共治理”是現(xiàn)代公共行政方興未艾的一種模式。關(guān)于公共行政的演進(jìn)，奧斯本(Osborne)提出了三個(gè)公共行政的主導(dǎo)模式:第一個(gè)模式歷史悠久，存在于19世紀(jì)后期一直到20世紀(jì)70年代末80年代初;第二個(gè)模式是新公共管理時(shí)期，從20世紀(jì)80年代直到21世紀(jì)初期;緊隨其后的就是正在出現(xiàn)和形成的第三個(gè)模式，即公共治理。①可清晰地看出三種模式包括公民—國(guó)家關(guān)系和理論基礎(chǔ)等九個(gè)方面的明顯轉(zhuǎn)變。諸如關(guān)于公民與國(guó)家的關(guān)系，從服從到權(quán)利以及從權(quán)利到賦權(quán)的轉(zhuǎn)變。從關(guān)鍵屬性看，存在注重公平到專業(yè)主義，再到回應(yīng)性的演變。從交互作用的模式來(lái)考慮，則存在從強(qiáng)制到授權(quán)，又從授權(quán)到合作的層進(jìn)過(guò)程。

新公共管理最主要的思想是將公共行政經(jīng)濟(jì)化和市場(chǎng)化，包括管理主義、分權(quán)、決策的分層化、績(jī)效指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、結(jié)果導(dǎo)向的管理等，然而對(duì)這種新范式還存在諸多的懷疑。②但不可否認(rèn)，我們正在逐漸遠(yuǎn)離傳統(tǒng)的公共行政模式，公共部門與私人部門的界限正在模糊。③新的觀點(diǎn)不斷出現(xiàn)，不同利益主體不斷形成，公民社會(huì)與私人部門的主張變得舉足輕重，與此相適應(yīng)，公共管理出現(xiàn)了政策網(wǎng)絡(luò)、遠(yuǎn)程治理、間接治理、協(xié)商自治。④盡管世界各個(gè)公共管理的改變程度各異，但都以不同的形式表現(xiàn)出來(lái)，從統(tǒng)治到治理，從官僚體制到自治、從注重集權(quán)到注重權(quán)力分散、從政府集中單獨(dú)決策到協(xié)商對(duì)話以及公眾參與決策、從政府包辦公共產(chǎn)品與服務(wù)到政府與社會(huì)甚至私人契約化合作等。“公共治理”表達(dá)這樣一種機(jī)理:它是在公民社會(huì)發(fā)展到一定程度后，各種利益相關(guān)者(政府、公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)等)利用網(wǎng)絡(luò)信息優(yōu)勢(shì)共同參與管理的過(guò)程，其核心是平等的協(xié)商和對(duì)話，并達(dá)成“契約”，約束各方參與者的行為，從而實(shí)現(xiàn)各方利益最大化。從世界各國(guó)公共行政改革可以看出，改革的方式主要有私有化、分權(quán)、縮減機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)改革、財(cái)政和預(yù)算改革、解除管制、公共企業(yè)改革以及電子政府等。⑤中國(guó)正處于社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益主體不斷出現(xiàn)，政府在不斷探索政治體制改革的方式，所以清楚世界各國(guó)公共行政改革中尤其是公共治理中出現(xiàn)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，趨利避害顯得意義重大。

二、公共治理的限度:理論與實(shí)踐的困境反思

公共治理不是萬(wàn)能的，也會(huì)出現(xiàn)治理“失靈”。那么，在分權(quán)、私有化等改革中，政府是否有足夠的能力來(lái)應(yīng)對(duì)這些新現(xiàn)象?政府能輕松應(yīng)對(duì)各種各樣的挑戰(zhàn)么?公共行政改革的范圍到底有多大?公共治理有沒(méi)有限度?政府是否已有相應(yīng)的行政工具、人力資源以及相關(guān)配套設(shè)施?隨著公共治理的深入，各種挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)，主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面:

困境一:政府“空心化”，公共行政“能力赤字”。隨著歷史車輪的不斷向前，各種利益代表逐漸出現(xiàn)，遠(yuǎn)程治理、間接治理、網(wǎng)絡(luò)治理等新觀點(diǎn)隨之產(chǎn)生。此時(shí)，中央政府的位置在哪?核心行政的位置在哪?在各種治理觀點(diǎn)中，中央政府的角色正在逐漸變化，從強(qiáng)制的命令和控制機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)楦鄥⑴c、合作的管理模式。與此同時(shí)，作為政府合作伙伴的組織、公民社會(huì)、公民個(gè)人的聲音就變得異常重要，而不同的利益主體都有不同的需求，并且越來(lái)越復(fù)雜。在這種情形下，對(duì)政府能力的要求不但沒(méi)有下降，反而前所未有地提高。然而，私有化、合同外包、解除管制、分權(quán)等正在被廣泛運(yùn)用于各國(guó)公共部門改革中，這些無(wú)一例外都將導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果，即中央政府在職能和權(quán)力上都逐漸被削弱。一些學(xué)者指出，新公共管理的結(jié)果，以及私人部門大量的服務(wù)外包和中央向地方政府大規(guī)模分權(quán)，導(dǎo)致了一個(gè)所謂的“空心化”政府的產(chǎn)生。⑥政府“空心化”主要表現(xiàn)為三個(gè)維度:向上的維度是超國(guó)家的組織，如EU、UN、OECD、WTO等;向外的維度是通過(guò)私有化或市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn);向下的維度是通過(guò)創(chuàng)造機(jī)構(gòu)、半國(guó)家機(jī)構(gòu)、分權(quán)與授權(quán)實(shí)現(xiàn)。正由于政府的“空心化”，公共部門的能力在改革中沒(méi)有得到增強(qiáng)，并且隨著政府角色定位的轉(zhuǎn)換，各種復(fù)雜的問(wèn)題層出不窮，如資源缺乏、向心力減弱、超負(fù)荷工作等，公共部門應(yīng)對(duì)改革的能力變得越來(lái)越弱。而與此相對(duì)應(yīng)的是，基于改革的不斷深入，民眾對(duì)政府的期望值越來(lái)越大。這種“減”與“增”的差距，就產(chǎn)生了問(wèn)題，即公共部門的“能力赤字”。目前世界管理改革程度與政府能力程度主要有四種類型:(1)低改革低能力;(2)低改革高能力;(3)高改革低能力;(3)高改革高能力。諸多國(guó)家處于第一種和第三種狀態(tài)，要么是沒(méi)有進(jìn)行改革，政府能力低下，要么是進(jìn)行了一系列改革，但政府能力隨著改革的深入日漸變?nèi)酢５谝环N改革程度低，政府能力也低，這樣的政府基本上處于封閉狀態(tài)，不利于公共利益和公民權(quán)利的保護(hù)。第二種類型低改革高能力，也不是理想的狀態(tài)，這樣的政府基本上處于專制狀態(tài)，中央政府具有極大的權(quán)力，而不啟動(dòng)或啟動(dòng)較少的管理改革。第四種類型下的政府是一種較為理想的狀態(tài)，隨著改革不斷深入，政府的核心能力也不斷加強(qiáng)。第三種狀態(tài)下的政府是目前很多發(fā)展中國(guó)家的典型，盲目借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，但最后導(dǎo)致政府能力越來(lái)越弱，政府“空心化”愈演愈烈。

困境二:問(wèn)責(zé)過(guò)程的復(fù)雜化。在傳統(tǒng)的行政模式下，政府與公民之間提供服務(wù)的方式多是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，政府是提供服務(wù)的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。對(duì)于公民而言，政府的角色是易于辨認(rèn)和可信任的。但在公共治理模式下，公民與政府之間不再是簡(jiǎn)單和直接的關(guān)系，而是變得多元化和復(fù)雜化。也正由于政府承擔(dān)任務(wù)的復(fù)雜性和多樣性，政府在整個(gè)行政過(guò)程中的角色變得含混不清，使得公民對(duì)政府職能的了解越來(lái)越困難。也許在整個(gè)行政的過(guò)程中，政府變得越來(lái)越透明，但政府比以前任何時(shí)候都更復(fù)雜化了，責(zé)任鏈的復(fù)雜化使得一系列新問(wèn)題產(chǎn)生。盡管目前大部分政府試圖建立有效的績(jī)效管理系統(tǒng)，擴(kuò)張私營(yíng)實(shí)體外包活動(dòng)的范圍，與非營(yíng)利性組織合作，但這種努力卻削弱了主人翁的意識(shí)、削弱了政府的政治控制力。一旦服務(wù)中出現(xiàn)問(wèn)題，可能導(dǎo)致“無(wú)人負(fù)責(zé)”的局面。⑦因此，問(wèn)責(zé)過(guò)程的復(fù)雜性不僅對(duì)公共行政的方式提出了挑戰(zhàn)，也對(duì)非政府組織提出了挑戰(zhàn)。目前，諸多非政府組織是由國(guó)家提供財(cái)政支持的，但這些組織績(jī)效指標(biāo)缺失、管理不透明、問(wèn)責(zé)制不明確。