作者：李月梅 彭衛(wèi)紅 單位：北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

一國(guó)林業(yè)發(fā)展對(duì)生態(tài)建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義毋容置疑。而林業(yè)項(xiàng)目的弱質(zhì)性和巨大的外部正效應(yīng)決定了林業(yè)建設(shè)和發(fā)展與政府和公共財(cái)政有著密不可分的聯(lián)系。從林業(yè)性質(zhì)與定位、當(dāng)代中國(guó)林業(yè)所處的歷史階段及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看,對(duì)林業(yè)加大扶持、增加投入、促進(jìn)發(fā)展是一個(gè)必須高度重視的重大戰(zhàn)略問題。但是林業(yè)項(xiàng)目基礎(chǔ)條件千差萬別,經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林項(xiàng)目定位不同,國(guó)家必須對(duì)相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施差別投入制度。本文正是基于上述觀點(diǎn),進(jìn)行了林業(yè)項(xiàng)目財(cái)政投入差別制度的設(shè)計(jì)研究。

一、林業(yè)項(xiàng)目差別財(cái)政扶持制度設(shè)計(jì)的必要性

近些年來,隨著公共財(cái)政制度的逐步建立,我國(guó)政府在生態(tài)環(huán)境改善與建設(shè)等方面已經(jīng)做出了很大的努力,但是政府對(duì)林業(yè)投入尚存在很多問題。目前,林業(yè)投入不足已經(jīng)成為我國(guó)林業(yè)綜合生產(chǎn)能力進(jìn)一步提高的最大障礙。而隨著林業(yè)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展,林業(yè)生態(tài)建設(shè)的資金需求會(huì)進(jìn)一步加大,也使得建設(shè)任務(wù)與可供資金的矛盾進(jìn)一步加劇。因此,有必要建立林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效投入機(jī)制,解決政府林業(yè)投入與林業(yè)實(shí)際需求不足的矛盾。但由于不同的林業(yè)項(xiàng)目其基礎(chǔ)條件差別很大,根據(jù)林業(yè)項(xiàng)目的不同效益進(jìn)行林業(yè)財(cái)政投入差別制度設(shè)計(jì)是建立林業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效投入機(jī)制的重要選擇之一。設(shè)計(jì)財(cái)政投入差別制度的基本原理就是依據(jù)工程和項(xiàng)目的不同條件和貢獻(xiàn),在財(cái)政補(bǔ)貼和扶持上區(qū)別對(duì)待,力求公正和公平。林業(yè)財(cái)政投入差別制度設(shè)計(jì)主要是針對(duì)目前我國(guó)林業(yè)財(cái)政領(lǐng)域存在的問題而設(shè)計(jì)的,該制度的設(shè)計(jì)希望能解決以下問題:

(一)林業(yè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)問題

對(duì)林業(yè)項(xiàng)目的客觀評(píng)價(jià)是建立林業(yè)補(bǔ)償制度的前提和基礎(chǔ)。林業(yè)項(xiàng)目的性質(zhì)各異,如商品林和生態(tài)林的區(qū)別,而且林業(yè)是多效益行業(yè),其對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)更多地體現(xiàn)在社會(huì)和生態(tài)效益上,即無論是生態(tài)林還是商品林,都能同時(shí)帶來生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,只是三者的程度不同而已。我國(guó)現(xiàn)行林業(yè)財(cái)政政策沒有將森林資源、生態(tài)環(huán)境很好地納入會(huì)計(jì)核算體系。然而從原理上來說財(cái)政投入補(bǔ)償?shù)膽?yīng)該是生態(tài)效益和社會(huì)效益。如果單純地認(rèn)為生態(tài)林就應(yīng)該大力扶持,商品林就應(yīng)該自身努力發(fā)展,或者不考慮各項(xiàng)目的基礎(chǔ)條件差異,制度就未免偏頗。本研究的目的是在建立一套林業(yè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)體系,能夠?qū)Σ煌再|(zhì)和條件的林業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行客觀的定性和定量評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,依據(jù)林業(yè)項(xiàng)目的生態(tài)效益和社會(huì)效益進(jìn)行財(cái)政投入和補(bǔ)償,實(shí)行林業(yè)項(xiàng)目差別財(cái)政扶持制度,以求盡量做到公正和公平。

(二)目前財(cái)政傾斜的公平問題

我國(guó)政府出臺(tái)的大部分優(yōu)惠扶持政策只是針對(duì)國(guó)有林區(qū)和林場(chǎng)等國(guó)有林業(yè)經(jīng)營(yíng)者,沒有覆蓋到集體、個(gè)體林業(yè)經(jīng)營(yíng)者。這實(shí)際上形成了一個(gè)不公平競(jìng)爭(zhēng)的林業(yè)發(fā)展環(huán)境。也就是說我國(guó)各級(jí)財(cái)政更多的時(shí)候考慮的是林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的性質(zhì),而沒有考慮項(xiàng)目貢獻(xiàn)問題。這和我國(guó)多年實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)有關(guān),我們希望通過該制度的設(shè)計(jì),能使各級(jí)政府在實(shí)施林業(yè)財(cái)政政策時(shí)能夠淡化補(bǔ)貼對(duì)象的性質(zhì),而更多關(guān)注林業(yè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)、社會(huì)的貢獻(xiàn)度,以實(shí)現(xiàn)對(duì)不同性質(zhì)的林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的公平對(duì)待。

(三)為制定林業(yè)財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)

我國(guó)很多專家和學(xué)者,以及各級(jí)政府都討論和研究過林業(yè)差別補(bǔ)貼問題,如森林生態(tài)稅收制度研究的就比較多,但是現(xiàn)有的研究主要是理論上的,操作層面的東西仍然欠缺。因此我國(guó)各級(jí)政府林業(yè)財(cái)政投入始終沒有合理的標(biāo)準(zhǔn)。本制度的設(shè)計(jì)希望能夠?yàn)楦骷?jí)政府在選擇財(cái)政林業(yè)投入決策時(shí),提供制定標(biāo)準(zhǔn)方面的依據(jù)。總之,本研究希望能夠解決目前林業(yè)財(cái)政投入領(lǐng)域的盲目和不公平問題,使得林業(yè)財(cái)政投入更加科學(xué)合理,進(jìn)而調(diào)動(dòng)社會(huì)各界林業(yè)投入的積極性,以加大林業(yè)總投入,盡快發(fā)展林業(yè),改善生態(tài)環(huán)境。

二、林業(yè)項(xiàng)目財(cái)政投入差別制度設(shè)計(jì)的原則

本制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是在對(duì)林業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,各級(jí)政府可以根據(jù)其轄區(qū)內(nèi)林業(yè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)論實(shí)施差別扶持財(cái)政制度。差別扶持財(cái)政制度設(shè)計(jì)要遵循以下幾個(gè)原則:

(一)科學(xué)性原則

在研究過程中,無論是指標(biāo)體系的確立,還是評(píng)價(jià)模型和補(bǔ)貼制度的設(shè)計(jì)都必須遵循科學(xué)性原則。指標(biāo)體系要充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想,能夠科學(xué)地反映林業(yè)項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的特征及其功能狀態(tài)。即指標(biāo)體系一定能夠反映項(xiàng)目的部分和綜合性情況、各子系統(tǒng)的功能狀態(tài)和發(fā)展能力、系統(tǒng)主要部分的功能狀態(tài)和發(fā)展能力,以及系統(tǒng)行為在哪些方面的發(fā)展能力最差或最好及其相關(guān)關(guān)系等。

(二)多目標(biāo)性原則

林業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)是多目標(biāo)的,既要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo),又要重視生態(tài)和社會(huì)目標(biāo),只是根據(jù)工程和項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)不同。因此無論是對(duì)商品林項(xiàng)目還是生態(tài)林項(xiàng)目,無論是對(duì)國(guó)有林業(yè)項(xiàng)目還是民營(yíng)林業(yè)項(xiàng)目,對(duì)其展開評(píng)價(jià)和指標(biāo)選擇都不能只考慮單一目標(biāo),而要在主導(dǎo)利用的基礎(chǔ)上,兼顧其它目標(biāo),尤其是不能只重視經(jīng)濟(jì)目標(biāo),而輕視生態(tài)和社會(huì)目標(biāo)。

(三)分類性原則

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,林業(yè)項(xiàng)目從不同的角度,具有不同的性質(zhì)。如國(guó)有和民營(yíng)的區(qū)別、商品林和公益林項(xiàng)目的區(qū)別等。商品林以經(jīng)濟(jì)效益為經(jīng)營(yíng)目標(biāo),而公益林項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的目的主要在于項(xiàng)目的生態(tài)和社會(huì)效益。二者側(cè)重點(diǎn)不同,我們?cè)谠u(píng)價(jià)其效益時(shí)必須著重考慮二者的功能定位,在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)模型選擇方面有所區(qū)別,以求評(píng)價(jià)更有針對(duì)性。

(四)動(dòng)態(tài)性原則

林業(yè)項(xiàng)目所處的外部環(huán)境是不斷變化的,國(guó)家政策、市場(chǎng)需求、科技進(jìn)步必將從各個(gè)方面對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生影響,因此相關(guān)效益評(píng)價(jià)必須堅(jiān)持動(dòng)態(tài)性原則,從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度來分析研究問題。定期評(píng)價(jià)和政策調(diào)整是解決內(nèi)外部環(huán)境動(dòng)態(tài)性的基本思路。林業(yè)項(xiàng)目本身隨著外部環(huán)境的變化在不斷地發(fā)展變化,其經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益也在不斷地發(fā)生著變化,如果其效益情況發(fā)生了變化,而補(bǔ)償和扶持制度不變,就很難做到公平和合理。因此在制度設(shè)計(jì)時(shí)必須遵循動(dòng)態(tài)性原則,定期進(jìn)行評(píng)估,并及時(shí)做出制度和政策調(diào)整。

(五)協(xié)調(diào)性原則

林業(yè)項(xiàng)目的效益評(píng)價(jià)及制度設(shè)計(jì)必須注重經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三者之間的協(xié)調(diào)問題,同時(shí)還要兼顧當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益和局部利益的協(xié)調(diào)。同時(shí)還要立足于區(qū)域現(xiàn)實(shí),根據(jù)項(xiàng)目自身發(fā)展需要和功能定位來確定應(yīng)該采取的政策,以發(fā)揮政府補(bǔ)貼的最大效益。

(六)差別性原則

不同的林業(yè)項(xiàng)目在規(guī)模、建設(shè)的基本自然條件、功能定位、政府財(cái)政實(shí)力等方面都會(huì)存在較大差異。因此在進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)時(shí)必須兼顧這些條件,即在制度設(shè)計(jì)時(shí)一方面要根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定基本補(bǔ)貼和扶持力度,同時(shí)還要再結(jié)合具體的背景條件設(shè)計(jì)不同的制度。即不同層面、不同區(qū)域的制度不能完全一樣,要共性和個(gè)性并存。