作者：李蘭英 程云行 劉德弟 應勝超 李浪 單位：浙江林學院經濟管理學院 浙江永康市林業局

浙江省是一個多山的資源小省，山區面積占70%以上，森林資源相對豐富，林業用地面積占土地總面積的63.64%，森林覆蓋率達59.4%，但森林質量不高。全省88個縣（市）中有48個屬于山區。山區經濟相對滯后，與平原和城市之間的差距在拉大；同時山區又地處非山區的上游和八大水系的源頭。因此，山區的發展成為浙江省率先實現現代化的瓶頸，是生態省建設目標能否實現的關鍵。“十五”期間，浙江林業以建設秀美山川、實現大地園林化和優美的生態環境為目標，以建設完備的森林生態體系和發達的林業產業為重點，把生態建設與林業經濟發展緊密結合起來，實行森林分類經營，堅持可持續發展戰略，更好地發揮森林的經濟效益、生態效益和社會效益。但由于林業是一個公益性較強的基礎產業，大部分屬于公共物品，具外部性的特點，單純依靠市場機制難以實現林業的可持續發展，難以保證生態省和現代化目標的實現。可見，政府的宏觀調控即政策的作用日趨重要。近些年來，浙江省為保證林業產業體系和生態體系的發展出臺了較多的政策，包括重視特色林業基地建設、注重科技示范、龍頭企業扶持、強化服務意識、公益林試點、促進林產品營銷和名牌戰略實施等方面，在實踐中取得了明顯的效果。但與浙江省的生態省目標相比，仍存在著一些不容忽視的問題和困難。

1浙江林業政策中存在的問題

1.1產權政策欠明晰

浙江省市場經濟發達，林地流轉比較活躍，產生了承包、租賃、拍賣、股份合作等多種形式，流轉主體也逐步多樣化。但部分地區仍存在一些問題：⑴集體林地所有權主體不明確，所有者權益難以得到保障和實現。⑵林地產權的各項權能邊界不清晰，各主體對自己的權責利不明確，難以產生合理的預期。⑶林地權屬“四至”界限不清，統管山、責任山、自留山界限不清，國有林與集體林界限不清。⑷森林流轉在《森林法》中已確認，明確規定了允許轉讓的范圍，但缺乏森林流轉的具體政策，如何流轉、評估、資產化、入帳等都無章可循，現實中操作困難。

1.2科技政策針對性不強

浙江省制定了許多切實可行的林業科技政策，使科技對林業經濟增長的貢獻率和成果轉化率分別從“八五”期末的20%、30%提高到2000年的38%、40%，推動了林業快速發展。但與森林可持續經營的要求仍有差距：⑴森林經營主體——農戶、企業等的科技選擇主導地位在政策上并未得以充分體現。⑵科技推廣政策信息渠道不暢，極大地影響了基層林業科技推廣，不能適應森林可持續經營的要求。⑶商品林和生態公益林承擔的責任和效益不同，對科技的要求也不一樣，但目前缺乏適合森林分類經營的科技政策。⑷林業科技投入總量不足，增長緩慢，科技投入占林業總產值的比重不到0.4%，與浙江經濟強省的地位很不相稱。⑸林業科技隊伍的激勵政策和機制不夠健全，致使林業科技人員時有流失，缺乏懂科技善管理的復合型人材，科技發展的后勁不足。

1.3生態公益林政策未能充分考慮現實情況

森林生態效益的重要性已日益為公眾所認識，浙江省出臺了《浙江省生態公益林建設總體規劃》，劃定了生態公益林，并已開始森林生態效益補償的試點。但生態公益林建設是一項全新的工作，在實施中仍有一些問題：⑴某些林業主管部門以行政方式“自上而下”推行生態公益林建設，林農作為最主要的森林經營主體缺乏參與權和參與意識。⑵生態公益林建設目標與山區農戶對森林資源高度經濟依賴、山區綜合開發、脫貧致富的目標在短期內相矛盾。⑶森林生態效益補助標準過低，目前國家級生態效益林的補償標準僅75元/hm2.a，尚難維持生態公益林管護，且未能及時發放到林農手中，難以起到補償作用，生態公益林建設缺乏經濟動力。

1.4林業產業發展政策欠完善

浙江省一直比較重視林業產業化發展，出臺了一系列政策，體現在支持特色林產品基地建設；扶持龍頭企業發展；鼓勵專業合作組織建設；推動林產品營銷網絡建立與完善；促進名牌戰略的實施等。這些政策有效推動了林業產業的發展。但仍存在一定的問題：⑴基地支持政策廣度不夠，資金來源渠道較少。⑵林業龍頭企業扶持政策不完善，相關部門之間配合協調欠佳，缺乏鼓勵林業龍頭企業擴張的政策。⑶林業專業合作經濟組織鼓勵政策不健全，包括專業合作經濟組織法律地位不明確，資金融通渠道受阻，政府過度介入。⑷林產品營銷網絡推動政策不全面，缺乏林產品市場管理政策和開拓新市場鼓勵政策。這些問題的存在都給林業生態體系和產業體系的建設帶來不利影響，在很大程度上制約生態省建設和農業和農村現代化目標的實現。為此，必須從政策上加以調整和優化。

2林業政策優化的對策

2.1產權政策優化設計

在法律規定土地公有制的前提下，浙江山區林地產權政策應堅持集體林地所有制，產權明晰、權責分明，效率優先、兼顧公平，大膽創新、穩步推進的原則，創設具有私人產權性質的林地使用權，以發揮私人性質的產權所具有的激勵功能。即大力鼓勵發展非公有制林業，具體應：⑴強化林地使用權，使其具有占有、使用、收益、處理四大權能；⑵制定林地流轉的交易制度和規則；⑶制定林地流轉的相關配套政策。同時，應對森林資源實行資產化管理，在全省范圍內建立法定的森林資源評估機構，允許經營主體以林地、林木作為抵押向金融機構進行貸款，從而提高社會投資林業的積極性。

2.2科技政策優化

森林經營科技政策目標是促進林業科技自身的發展以及科技成果的有效轉化，為森林可持續經營建設目標的實現提供有力的政策保障。基本思路是：⑴從林業科技政策方針與發展戰略角度，應針對商品林和生態公益林對林業科技的不同要求，來制定符合森林分類經營的科技政策；⑵制定面向林農、企業等森林經營主體的科技政策，確保他們在技術選擇中的主導地位；⑶健全林業科技推廣政策，提高林業科技成果轉化效率；⑷加強林業科技投入政策，提高林業科技產出；⑸強化林業科技隊伍的激勵政策和機制。

2.3生態公益林補償政策設計

針對森林生態效益外部性強的特點，應按照公平性、經濟適用性、多途徑補償的原則設計切實可行的補償政策，具體是：⑴在現有森林生態效益補償基金制度的基礎上，通過明確納稅主體，確定合理的稅基、稅率，向森林生態效益稅改進；⑵根據“誰受益，誰補償”原則為森林生態效益補償基金提供穩定的資金來源。⑶現階段，經濟條件較好的浙江省，通過市場交易方式來實現森林生態效益補償效果更佳，可首先在水費、電費及森林生態旅游門票收入中提取部分作為生態效益補償基金。