本文作者：朱志成 董維春 單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)研究生院教授、博士生導(dǎo)師

政府農(nóng)業(yè)教育職能隨著農(nóng)業(yè)教育行政環(huán)境的改變而變化,它是行政環(huán)境變化的具體反映。自從2000年農(nóng)業(yè)部不再直管農(nóng)業(yè)院校后,我國(guó)的農(nóng)業(yè)教育行政環(huán)境發(fā)生了以下變化:1.農(nóng)業(yè)教育行政組織隸屬關(guān)系和管理體制發(fā)生了一系列的變化;2.經(jīng)濟(jì)、政治、教育體制等發(fā)生了變化,社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期;3.WTO所帶來的外部行政環(huán)境的變化等。行政環(huán)境的變化必然會(huì)導(dǎo)致政府農(nóng)業(yè)教育職能的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能是轉(zhuǎn)換、調(diào)整、重新配置、依法規(guī)范的統(tǒng)一,具有豐富的內(nèi)涵和復(fù)雜的內(nèi)容,既有對(duì)原有職能的保留、內(nèi)容更新,也有職能的轉(zhuǎn)移,還有職能的強(qiáng)化和增加。但我國(guó)政府在政府農(nóng)業(yè)教育職能轉(zhuǎn)變上,卻呈現(xiàn)出原職能弱化的趨勢(shì)。其主要原因是:1.原屬農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)教育職能,在平移、下移過程中,導(dǎo)致了政府農(nóng)業(yè)教育職能“缺位、錯(cuò)位、越位”情況的發(fā)生,從而削弱了政府農(nóng)業(yè)教育職能,本來屬于強(qiáng)化的職能被弱化,甚至部分職能喪失。2.農(nóng)業(yè)部協(xié)管職能沒能得到切實(shí)落實(shí),反而逐級(jí)落空,致使整個(gè)農(nóng)業(yè)教育體系質(zhì)量難以得到保證。為此,筆者認(rèn)為在體制轉(zhuǎn)型期間政府應(yīng)強(qiáng)化三方面的職能,即宏觀調(diào)控職能、服務(wù)職能及保護(hù)職能。

一、宏觀調(diào)控職能

1994年7月5日國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》對(duì)政府職能有明確的規(guī)定,政府的主要職能是:制定教育的方針、政策和法規(guī),制定各類高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校標(biāo)準(zhǔn);制定教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和審批年度招生計(jì)劃;提出教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算并統(tǒng)籌安排和管理以及通過建立基金制等方式,發(fā)揮撥款機(jī)制的宏觀調(diào)控作用;逐步建立支持教育改革和發(fā)展的服務(wù)體系;組織對(duì)各類學(xué)校教育質(zhì)量的檢查和評(píng)估等,對(duì)學(xué)校進(jìn)行宏觀管理。也就是說,政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是變直接管理為運(yùn)用立法、經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃、評(píng)估、信息、服務(wù)以及必要的行政手段的宏觀管理。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)教育宏觀調(diào)控職能不是政府職能的削弱,而是在更高層次上的加強(qiáng)。盡管我國(guó)在政府農(nóng)業(yè)教育職能轉(zhuǎn)變上,取得了一些進(jìn)展,但總體趨勢(shì)是宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮有限,如:在招生、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)管理、學(xué)籍及經(jīng)費(fèi)使用等方面仍存在著政府過細(xì)干預(yù)的現(xiàn)象。應(yīng)該分解給學(xué)校的職能沒有下移;而應(yīng)該授權(quán)給中介組織的職能未能充分授權(quán),在立法、經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃、評(píng)估、信息、服務(wù)等方面發(fā)揮的作用仍有限。為此,筆者認(rèn)為政府在農(nóng)業(yè)教育上的宏觀調(diào)控職能,應(yīng)側(cè)重于以下幾方面:

1.在盡量劃清中央政府與地方政府之間職能范圍基礎(chǔ)上,中央政府應(yīng)將其職能重點(diǎn)放在教育統(tǒng)籌規(guī)劃,法律、法規(guī)、政策制定,教育經(jīng)費(fèi)投入,教育改革的推進(jìn),教育環(huán)境的改善等方面,并切實(shí)履行協(xié)調(diào)職能即政府內(nèi)部的上、下協(xié)調(diào),各職能部門之間的協(xié)調(diào)(農(nóng)業(yè)部、教育部之間的協(xié)調(diào)等),其目的是通過農(nóng)業(yè)行政部門來預(yù)測(cè)行業(yè)人力需求,制訂行業(yè)崗位規(guī)范和崗位資格證書制度,設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金和貸學(xué)金,引導(dǎo)培養(yǎng)本行業(yè)緊缺人才,組織和參與評(píng)估、監(jiān)督,協(xié)調(diào)教育部門對(duì)行業(yè)教育的發(fā)展與改革進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。地方政府職能應(yīng)側(cè)重于通過法律、政策、規(guī)劃、咨詢、經(jīng)濟(jì)等手段進(jìn)行宏觀管理。并發(fā)揮好以下六個(gè)方面的職能:做教育改革的引導(dǎo)者、教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃者、教育實(shí)踐的指導(dǎo)者、教育資源的統(tǒng)籌者、教育環(huán)境的創(chuàng)建者、教育形象的維護(hù)者。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)將上述中央政府、地方政府的職能,以法的形式予以明確。

2.在政府與學(xué)校關(guān)系上,盡管高等教育法賦予了學(xué)校一系列自主辦學(xué)權(quán),但在具體操作過程中,卻極為有限。政府要充分發(fā)揮其指導(dǎo)作用,指導(dǎo)學(xué)校制訂整體發(fā)展規(guī)劃、師資隊(duì)伍規(guī)劃、校園建設(shè)計(jì)劃,而不應(yīng)過多干預(yù)學(xué)校的內(nèi)部管理。

3.政府將一部分管不了也管不好的職能,授權(quán)給中介組織,充分發(fā)揮中介組織的橋梁作用、緩沖作用、服務(wù)作用、監(jiān)督作用及資源配置作用等。

二、服務(wù)職能

從我國(guó)政府行政(管理)職能模式的演變過程來看,大致可歸為四種類型:“一是君權(quán)神授的絕對(duì)專制統(tǒng)治模式;二是自由資本主義的自由放任行政模式;三是與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管制模式;四是以全面發(fā)展為目標(biāo)的公共服務(wù)型行政管理模式,又被稱作新公共管理,它是新型的政府管理模式。”由此可看出,服務(wù)職能已演變成政府職能中的一個(gè)重要職能。政府服務(wù)職能體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)教育管理上,就是為次一層政府服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)、為學(xué)校服務(wù)、為農(nóng)業(yè)服務(wù)、為農(nóng)業(yè)教育服務(wù)。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下,“管”字當(dāng)頭,農(nóng)業(yè)教育的主管部門既是農(nóng)業(yè)教育機(jī)構(gòu)舉辦者(唯一)、又是管理者、監(jiān)督者,多重身份集一身。可謂既是裁判員,又是運(yùn)動(dòng)員,擁有幾乎無限權(quán)力,這種身份已經(jīng)不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型期的需要,迫使政府角色轉(zhuǎn)變,置身于服務(wù)的位置。為此,筆者認(rèn)為政府在農(nóng)業(yè)教育管理職能轉(zhuǎn)變上,應(yīng)體現(xiàn)“服務(wù)型”政府的公共管理價(jià)值,即政府不是高高在上的“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),而是使社會(huì)得到滿意的公共服務(wù)組織。首先,政府應(yīng)積極營(yíng)造有利于農(nóng)業(yè)教育管理的法治環(huán)境及行政管理環(huán)境,健全法律制度,依法治教、依法行政;其次,政府應(yīng)搭建信息平臺(tái),為農(nóng)業(yè)教育及農(nóng)業(yè)服務(wù),如農(nóng)業(yè)教育及農(nóng)業(yè)信息、資本市場(chǎng)信息、人力市場(chǎng)信息、生源市場(chǎng)信息等信息平臺(tái)的搭建;再次,政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)管理隊(duì)伍的素質(zhì)培養(yǎng),良好的管理隊(duì)伍素質(zhì)是提高服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵;最后,政府應(yīng)在降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量上下功夫,加快政府電子政務(wù)建設(shè),拓寬政府采集信息渠道及服務(wù)空間,以便更好地為農(nóng)業(yè)教育及農(nóng)業(yè)服務(wù)。

三、保護(hù)職能

政府農(nóng)業(yè)教育職能弱化不僅對(duì)農(nóng)業(yè)教育產(chǎn)生了負(fù)面影響,而且也嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展,乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種極不正常的現(xiàn)狀與我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)國(guó)情(如人口增長(zhǎng)、耕地面積逐年減少、糧食安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展處在轉(zhuǎn)型期、農(nóng)業(yè)的國(guó)際化等)極不相適應(yīng)。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位,因此要求政府對(duì)農(nóng)業(yè)予以特殊保護(hù),尤其是我國(guó)。政府應(yīng)重點(diǎn)履行好以下職責(zé):

1.政府應(yīng)重塑農(nóng)業(yè)教育結(jié)構(gòu)體系,整合、優(yōu)化農(nóng)業(yè)教育資源,充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用;并從農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)教育和農(nóng)業(yè)推廣三位一體的角度,整合相關(guān)組織資源,提供組織保障。

2.政府應(yīng)把農(nóng)業(yè)教育納入到特殊教育行業(yè)內(nèi)予以重點(diǎn)保護(hù),并積極營(yíng)造有利于農(nóng)業(yè)教育發(fā)展的軟環(huán)境,調(diào)動(dòng)社會(huì)各界支持農(nóng)業(yè)教育的積極性。

3.政府應(yīng)制定一些有利于農(nóng)業(yè)教育發(fā)展的法規(guī),如《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)教育法》、《農(nóng)業(yè)推廣法》等,為農(nóng)業(yè)教育的發(fā)展提供法律保障。