本文作者：劉學(xué)山 單位：廣西自治區(qū)工商學(xué)會

柔性管理模式源于用情執(zhí)法理念

“情”與“法”的關(guān)系，既相對獨(dú)立又矛盾統(tǒng)一。在中國的傳統(tǒng)文化中，有《三國演義》中諸葛亮采取“攻心為上”的策略而七擒孟獲的故事。在當(dāng)代的治國方略上，政治人物和理論家也都對“以德治國”作了精辟的論述。從工商執(zhí)法的過程中，是奉行權(quán)力至上、部門本位的“官衙式”執(zhí)法，還是堅持為人民服務(wù)的宗旨，是必須從根本上解決的問題。同時，與之相聯(lián)系的究竟是“法無可恕”還是“情有可原”也是執(zhí)法和監(jiān)管中經(jīng)常碰到的棘手問題。筆者認(rèn)為執(zhí)法者應(yīng)該在正確的權(quán)力觀指導(dǎo)下，堅持以人為本的科學(xué)理念，把人性化執(zhí)法融入執(zhí)法和監(jiān)管之中。一是執(zhí)法為民，“情為民所系”。溫家寶總理指出：“要以轉(zhuǎn)變職能為核心，大力推進(jìn)服務(wù)型政府，努力為各類市場主體創(chuàng)造公平發(fā)展的環(huán)境，為人民提供良好的公共服務(wù)，維護(hù)社會的公平公正”。對于工商部門來說，無論是各類市場主體還是廣大人民群眾都是我們的服務(wù)對象。我們要尊重他們，善待他們，做他們的公仆，而不是高高在上的主人。要堅決改變那種習(xí)慣于用行政強(qiáng)制力為后盾的執(zhí)法方式，更不能利用手中的權(quán)力，對管理對象實施“管、卡、壓”。二是用權(quán)為公，“利為民所謀”。法是人民意志的根本體現(xiàn)，代表了廣大人民群眾的根本利益，而執(zhí)法者是保證法律實施至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，通常人們在抨擊政策法規(guī)得不到正確執(zhí)行時，常常形象地比喻為“和尚把經(jīng)念歪了”，反映在我們的監(jiān)管和執(zhí)法中，即“同案不同罰”，“合理不合法”，自由裁量權(quán)失控等問題。究其原因，說明執(zhí)法不公是因為還夾雜著不正常的“人情”關(guān)系；但這并不意味著執(zhí)法完全排斥“人情”，仍然需要正確處理好“法、理、情”之間的關(guān)系。三是構(gòu)建和諧，倡導(dǎo)親和友善。和諧社會是充滿公平公正、誠信友愛的社會，用“情”執(zhí)法可以化解社會矛盾，緩解監(jiān)管者和被監(jiān)管對象之間的對立情緒，營造親和友善的良好氛圍。在社會里人與人之間的聯(lián)系謂之“人情”，人與物之間的聯(lián)系謂之“事情”。執(zhí)法與監(jiān)管行為既對事也對人，執(zhí)法者經(jīng)常強(qiáng)調(diào)我們的執(zhí)法行為是“對事不對人”，這種說法掩蓋了事物的主要矛盾，是不夠客觀全面的。對違法者的處罰針對的是客觀事實，而觸及的利益主體卻是人。因此，我們在執(zhí)法和監(jiān)管時既要理性地對待事，更要感性地對待人。既要公平公正地處理事，又要善意真誠地教育人、幫助人，使被監(jiān)管對象心悅誠服，避免可能造成的由于情緒對立發(fā)展到行為對抗。從而在監(jiān)管和執(zhí)法過程中，預(yù)防矛盾的產(chǎn)生和激化，不斷消除不和諧的因素。

柔性管理是建設(shè)服務(wù)型政府的切入點

柔性管理源于企業(yè)管理學(xué)說，其核心內(nèi)容是以人為本，追求“和諧”，運(yùn)用“軟”化的管理模式，實現(xiàn)“剛”性目標(biāo)。筆者認(rèn)為推行行政指導(dǎo)是實施柔性管理模式的一個抓手。行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)范圍內(nèi)，基于國家的法律精神、原則、規(guī)范或政策，適時靈活地采取指導(dǎo)、勸告、建議等方式謀求行政相對人同意或協(xié)力，以有效實現(xiàn)一定行政目的之行為。我們之所以把柔性管理模式引入政府的行政管理范疇，是因其有可借鑒的意義。其一，行政指導(dǎo)等柔性管理的方式適應(yīng)于“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的行政管理模式中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)更多地依賴行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性手段，片面地追求清理了多少攤位，取締了多少無照經(jīng)營戶，吊銷了多少營業(yè)執(zhí)照，罰沒了多少物資，查處了多少案件等作為行政執(zhí)法的成果和目標(biāo)。忽視了被處罰對象違法的根源、性質(zhì)、情節(jié)，以及他們的實際利益和內(nèi)心感受，有可能激化矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定，這是與執(zhí)法的初衷相背離的。而行政指導(dǎo)是在與行政相對人的互動中，對管理對象融入了感情，體現(xiàn)了服務(wù)，很容易為管理相對人接受，也有助于提高管理相對人的法律意識。同時，對于執(zhí)法者來說，也降低了管理成本，提高了管理效率。其二，行政指導(dǎo)等柔性管理方式適應(yīng)于工商行政管理轉(zhuǎn)型的需要。隨著工商部門“兩費(fèi)”停征，國家工商總局新“三定”方案出臺，對工商行政管理工作產(chǎn)生了重大影響，與之相聯(lián)系的工商部門職能定位、機(jī)構(gòu)配置、工作重心和工商干部的思想素質(zhì)都必須適應(yīng)新的形勢，進(jìn)行全面的轉(zhuǎn)型和提升。眾所周知，工商行政管理部門成立30多年來，按規(guī)收費(fèi)，依法監(jiān)管是兩個“重拳”，始終處在“兩手抓，兩手都要硬”的狀態(tài)，停征“兩費(fèi)”后，各級工商行政管理機(jī)關(guān)展開了關(guān)于新形勢下工商行政管理職能轉(zhuǎn)型的大討論。國家工商總局新“三定”方案職能的調(diào)整和“四個統(tǒng)一”理論的提出，明確了工商行政管理新的職能定位，形成了“強(qiáng)化工商服務(wù)職能，拓寬市場監(jiān)管領(lǐng)域，規(guī)范執(zhí)法行為”的共識。同時，也圍繞著如何強(qiáng)化工商服務(wù)職能，規(guī)范執(zhí)法行為，積極探索具體的解決方法和措施。行政指導(dǎo)管理探索了一條實現(xiàn)有效監(jiān)管執(zhí)法與做好發(fā)展服務(wù)相統(tǒng)一的新的監(jiān)管模式。

實施柔性管理應(yīng)重點把握的問題

長期以來，工商機(jī)關(guān)在處理監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系上常常發(fā)生“蹺蹺板”效應(yīng)，即強(qiáng)調(diào)監(jiān)管時，往往采取強(qiáng)制手段，而強(qiáng)調(diào)服務(wù)時又會放松監(jiān)管。有些工商機(jī)關(guān)片面強(qiáng)調(diào)樹立執(zhí)法權(quán)威，在日常監(jiān)管中提出嚴(yán)管重罰，多辦案多處罰；反之，有些工商機(jī)關(guān)放棄監(jiān)管，只講服務(wù)，在營造寬松招商引資環(huán)境，為地方經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的口號下，基本上不辦案、不處罰，放縱企業(yè)的違法違規(guī)行為。有什么樣的執(zhí)法理念，就會產(chǎn)生什么樣的執(zhí)法模式。不處理好監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系，監(jiān)管的方法和手段就會錯位。因此，在實施柔性管理中，既要執(zhí)法為民，不忘服務(wù)；又要依法行政，不忘職責(zé)。廣西自治區(qū)各級工商部門以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，以改革監(jiān)管方式為抓手，積極探索推行行政指導(dǎo)等柔性管理方式方法，積累和總結(jié)出一些成功的經(jīng)驗。例如市場預(yù)警警示制度，市場主體信用分類制度，市場監(jiān)管關(guān)口前移制度，處罰案件復(fù)議聽證制度，對處罰對象實施回訪制度等，貫穿了事前宣傳教育、事中警示提醒、事后安撫幫助，充分體現(xiàn)了人性化執(zhí)法理念。“柔性管理”是相對于“剛性管理”而言的，“剛性”與“柔性”互為依存并具有矛盾的二重性，但在一定條件下可以互為轉(zhuǎn)化。例如，對首次違規(guī)人員或情節(jié)較輕的違法行為，是采取不教而誅，一罰了之，還是堅持“輕違不罰”、“首違免罰”，反映出工商行政管理執(zhí)法理念、監(jiān)管方式的不同，帶來的結(jié)果也不一樣。因此，實施柔性管理應(yīng)視不同的性質(zhì)和對象區(qū)別對待，不搞“一刀切”，在處理過程中，充分傳達(dá)對管理相對人的尊重和善意。同時，也要防止一種傾向掩蓋另一種傾向，不能為了搞“柔性管理”而有法不依，該作為而不作為或執(zhí)法不嚴(yán)，當(dāng)斷不斷，甚至失職瀆職，要真正做到“剛?cè)岵?jì)”。