作者：張冠坤 侯黎明 朱寧 單位：北京林業大學

近年來,森林生態效益補償問題已成為公眾社會和學術界討論的熱點,但對生態效益補償的內涵仍存在爭議：杜群(2005)是國內第一個給生態補償以明確定義的學者,他將生態補償定義為：國家或社會主體之間,約定對損害資源環境的行為,向資源環境開發利用主體進行收費或向保護資源環境的主體提供利益補償性措施,并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式轉達到因資源環境開發利用或保護資源環境而自身利益受到損害的主體以達到保護資源的目的的過程。李文華,李芬(2006)綜合大多數學者的觀點,指出：生態效益補償是用經濟手段激勵人們對生態系統服務功能進行維護和保育,解決市場失靈造成的生態效益的外部性的補償,并保持社會發展的公平性,達到保護生態環境的目的。結合以上各學者的觀點,筆者認為,生態效益補償是指相關部門對使用自然資源或者破壞自然景觀和生態環境的人和單位進行費用征收,并將這些費用用于對為保護和恢復生態環境的主體進行的稅費、補貼等形式的補償,以達到保護生態環境、平衡各主體間利益的目的。

森林生態效益補償理論的探索。關巍、郝雪冰(2009)指出森林生態效益補償,是指國家為保護森林、充分發揮森林在環境保護中的生態效益而建立的,通過國家投資、向森林生態效益受益人收取生態效益補償費用等途徑設立森林生態效益補償基金,用于提供生態效益的森林的營造、撫育、保護和管理的一種法律制度。瑞士的凱恩林在《關于森林效益補償》一文中提出“從政治和經濟的角度對森林效益的補償是有限的,要與社會達成協議”。荷蘭的Ottitsch等則提出“市場經濟條件下林業需要政府的有效介入。財政應區別林業的具體活動,采用相應的政策工具”。綜合以上學者的觀點,筆者認為,森林生態效益補償的主體應包括為維護森林生態系統正常運轉而做出貢獻的團體和個人,補償的資金應由使用森林生態服務和對森林生態系統造成損害的集體或者個人提供,補償的范圍和標準應該隨著經濟發展水平的變化而改變,應當是一個變量,此外森林生態效益補償應將生物多樣性包括在內,并執行與林木不同的補償標準。

我國森林生態效益補償制度的發展。自1986年以來,有關森林生態效益補償方面的文件、政策、法律法規相繼出臺,全國各地設立了試點,進行了嘗試。從表中可以看出,中央相關部門對森林生態補償制度的建立健全越來越重視,資金投入也逐年增多,因此,對森林生態效益補償資金籌集方式進行研究具有很強的現實意義。

自上世紀八十年代,各位林業方面的專家學者就提出森林生態補償制度的建立,并對制度建立過程中存在的問題進行了分析,提出相關建議。李文華等(2006)結合我國經濟發展狀況,對森林生態補償機制中存在的問題進行了較為全面的概括：生態效益補償概念界定不清楚；標準過低；補償范圍不全；補償標準單一,而且沒有結合動態的經濟發展水平；缺乏市場化手段；管理機制不健全；法規制度相對落后；森林經營主體的參與度不夠等。韓德梁(2009)在分析了我國生態形勢的基礎上,提出我國生態補償制度中存在的主要問題有：部門色彩強烈；缺乏長期有效的政策支持；政策制定缺乏廣泛參與；生態補償標準過低；資金使用未完全體現生態補償；生態環境保護建設缺乏有效的資金保障。張琪然等(2010)在對北京市平谷區的林農進行調研后,總結出森林生態補償中主要存在以下問題：資金缺乏；生態效益的量化標準不統一；產權不明晰；沒有體現分類補償的規則。通過以上學者的研究成果,可以看出,我國森林生態效益補償制度發展過程中存在的問題主要有：1)森林生態效益補償范圍界定不清楚；2)補償標準單一、補償標準低而且與我國經濟發展水平沒能同步變化；3)缺乏市場化手段；4)補償執行力度不夠,即補償受益者與需要補償者不統一；5)生態補償投入不足。顯然,以上專家學者發現的一個共同問題就是生態補償投入不足,究其原因就是資金缺乏,單方面依靠財政補貼,不僅會面臨補償不足或者缺乏補償,而且會造成很大的財政負擔,因此,我們有必要尋找新的籌資方式提供森林生態效益補償的資金來源。

我國森林生態效益補償資金籌集方式綜述徐邦凡(2000)將森林生態效益補償資金籌集方式分為兩種：固定性(或稱長期性)資金籌集和臨時性(或稱一次性)資金籌集。他認為,對于生態林維護成本等經常性支出,應采取固定性籌資；對新建生態林及固定性籌資不足以支付生態林維護成本的部分,可實行臨時性籌資。臨時性籌資的渠道主要有中央或地方政府預算撥款,發行政府債券,向國內外金融機構貸款。陳曉倩,陳建成(2002)認為生態林業發展需要建立一個有效克服“市場失靈”,解決生態林業生產資金補償的融資機制。除了傳統在公共財政框架下,通過財政支出安排生態林業發展資金需要的思路外,論文主要探討了森林生態環境效益服務市場在內的森林“公共產品”資金的市場循環途徑,如碳補償貿易和生物多樣性交易。[4]王聰(2004)在分析國內BOT成功案例的基礎上,提出了利用BOT的方式融資模式籌集森林生態效益補償資金,論證了BOT融資模式引入我國生態建設的可能性,提出了生態建設引入BOT的具體實施過程,最后介紹了應用BOT模式籌集森林生態效益補償資金的益處。梁靚(2007)將生態林業的融資渠道總結為兩種：政府財政渠道和市場籌資渠道。其中政府財政融資方式有發行國債和建立生態效益補償制度,市場籌資渠道包括碳補償貿易和生物多樣性交易兩種方式。綜上,我國森林生態效益補償資金主要來自于財政撥款,之前的學者提出的資金籌集方式主要有市場化籌資方式和政府籌資兩種。政府籌資主要通過發行政府債券、征稅、向國內外金融組織借款等；市場化籌資方式主要有發行生態彩票、BOT融資、吸收社會捐贈等。其中社會捐贈由于公眾環保意識較差,不具有很強的可操作性；發行政府債券容易造成財政赤字。由于我國之前有成功發行體育彩票和福利彩票的經驗,發行生態彩票將是一種最值得嘗試的籌資方式。此外,由于今年生態旅游發展的較為迅速,因此,可以嘗試利用對生態旅游項目進行生態稅的征收來籌集森林生態效益補償資金。

國外森林生態效益補償資金籌集方式美國是一個森林資源豐富的國家,其森林生態效益補償的資金主要有四個來源：意識政府提供的退耕計劃的補償金；二是森林生態系統服務市場,通過森林旅游、游憩、狩獵等產業帶來的旅游收入；三是多種非林木產品提供的森林生態補償資金；四是發行生態彩票ecolotto。德國的森林生態效益補償資金主要有兩種：生態補償橫向轉移支付基金,其主體是州際財政平衡基金；生態稅。日本實行以財政補貼、信貸支持、稅制優惠等為核心的私有林經濟扶持政策；而且通過社會集資的方式設立了“綠色羽毛基金”；此外,征收水源稅(森林環境稅)也是日本進行森林生態效益補償的一種資金籌集方式,水源稅的稅金全額存入“森林環境保全基金”,由專門委員會進行管理。哥斯達黎加的森林生態效益補償資金主要來自于國家森林基金和生態服務支付方。巴西主要運用生態增值稅和合法儲存量的可貿易權進行森林生態效益補償。由上可見,國外的森林生態效益補償資金主要來自于稅收、基金和財政補貼,美國最先運用生態彩票進行籌資,具有代表性,值得我國借鑒。