作者：李勁松 單位：海南省澄邁縣人民法

我國關(guān)于非家庭承包流轉(zhuǎn)制度不足分析

關(guān)于有關(guān)農(nóng)村土地制度的缺陷在我國改革開放初期并不明顯，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“四荒地”出現(xiàn)了嚴(yán)重的“被丟荒”現(xiàn)象，而村民組織集體之外的投資者又難以涉足。這種矛盾凸顯帶來的詬病使得近年來學(xué)者提出了不少的反思，指出農(nóng)村土地制度的缺陷：如農(nóng)村土地所有權(quán)主體依然虛位，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)所受的不合理限制明顯存在等等。本文只分析非家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)所受的不合理限制這一制度的缺陷。我國目前關(guān)于對(duì)“四荒地”流轉(zhuǎn)限制性規(guī)定的制度主要有：《土地管理法》第15條第二款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)。”；《農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：“……，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”。可以看出這兩部關(guān)于農(nóng)村土地承包的基本法律都對(duì)“四荒地”的承包程序進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。物權(quán)法出臺(tái)之前，人民對(duì)它充滿著期待，希望物權(quán)法能夠突破這一限制，推動(dòng)廣大農(nóng)村的“四荒地”承包的發(fā)展。物權(quán)法出臺(tái)并未出現(xiàn)人們所期盼的“為“四荒地”承包制度松綁。《物權(quán)法》第133條規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。依然沒有取消對(duì)“四荒地”流轉(zhuǎn)的限制。毋庸置疑，這種限制性的規(guī)定在我國以往農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平相對(duì)落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化、現(xiàn)代化程度較低的情況下，是非常必要的，有利于保護(hù)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的。然而，隨著我國農(nóng)村勞動(dòng)力的大范圍的轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)的比例發(fā)生了明顯的變化。我們應(yīng)看到，無論是在我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)東南沿海地區(qū)還是在勞動(dòng)力輸出地中西部省份，大量農(nóng)民放棄對(duì)家庭承包土地的耕種，尤其是是“四荒地”更是常年無人問津。另外，我國法律賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員用腳投票權(quán)在實(shí)踐中對(duì)實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)的阻礙非常明顯，不利于生產(chǎn)活動(dòng)的穩(wěn)定。在利益的驅(qū)動(dòng)下，很多集體組織失去誠信，常以當(dāng)初簽訂承包合同時(shí)未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員三分之二同意，而訴至法院，要求認(rèn)定合同無效，很多基層法院則以合同違法《合同法》第52條的規(guī)定為由，判決合同無效，導(dǎo)致承包人多年的投資血本無歸，這對(duì)承包合同的對(duì)方當(dāng)事人非常不利，也不利于農(nóng)村的和諧穩(wěn)定和農(nóng)村誠信體系的重新回歸，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在這種情況下，如果我們的制度不應(yīng)繼續(xù)抱殘守缺，對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位與個(gè)人經(jīng)營使用農(nóng)民集體所有的“四荒地”仍然給予如此嚴(yán)格的限制，這樣只會(huì)導(dǎo)致土地閑置，阻礙土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)和土地資源效益的發(fā)揮，進(jìn)而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，加大農(nóng)村土地承包制度，尤其是放開“四荒地”的限制已經(jīng)是歷史的選擇了。

非家庭承包下的土地承包制度改革可行性

（一）家庭承包下的土地承包制度為農(nóng)民提供了基本的社會(huì)保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的前提下進(jìn)行。目前，我國城鄉(xiāng)分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)尚未從根本上破除，農(nóng)民不享有現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障，農(nóng)民的社會(huì)保障還停留在土地保障階段，土地是農(nóng)民生活最根本也是最后的保障。“積谷防饑，養(yǎng)兒防老”依然是中國農(nóng)村的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。可見，在當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全的情況下，現(xiàn)實(shí)地持有土地，能夠給農(nóng)民最直觀的生存安全。尤其是不與子女一起居住的農(nóng)村老人，除了子女給予有限的贍養(yǎng)費(fèi)以外，主要靠本人的勞動(dòng)收入來維持生活，對(duì)他們來說，土地是他們養(yǎng)老的依靠。由于非家庭土地承包沒有擔(dān)任農(nóng)村社會(huì)保障的角色，對(duì)這種承包制度進(jìn)行改革不會(huì)影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，可以進(jìn)行大膽地改革。中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確規(guī)定：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。可見，抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革已是勢(shì)在必行了。

（二）非家庭承包權(quán)的物權(quán)屬性為改革提供了法理上的可行性關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性可以《物權(quán)法》中找到根據(jù)。所謂用益權(quán)，是指對(duì)他人所有的物，在一定的范圍內(nèi)進(jìn)行占有、使用、收益、處分的他物權(quán)，但以不損害物實(shí)質(zhì)為限。《物權(quán)法》第一百二十四條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度”；第一百二十五條的規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有的占有、使用和收益的權(quán)利”。從上述表述中可以比較明確認(rèn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，而《物權(quán)法》在第三編中更是確認(rèn)了“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。既然明確了“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，根據(jù)用益物權(quán)的特點(diǎn)，用益權(quán)人便應(yīng)該能夠根據(jù)自己的意愿、目的及條件靈活有效地行使其抽象權(quán)利所包括的具體權(quán)能，以便使權(quán)利人在保持物之固有權(quán)利和性質(zhì)情況下最大程度地實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益，沒有必要再經(jīng)過他人同意這個(gè)多此一舉的程序。

改革建議

筆者認(rèn)為，要解決我國非家庭流轉(zhuǎn)承包制度的不足，必須對(duì)“四荒地”的流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行改革，取消必須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的限制。《農(nóng)村土地承包法》第二章第5節(jié)規(guī)定了家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，第49條規(guī)定了非家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。鑒于這兩種經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不同，我們認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)的概念和流轉(zhuǎn)制度也應(yīng)分別規(guī)定。比較這兩種土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，他們?cè)谥黧w、轉(zhuǎn)讓方式等各方面都有較大的差異。“四荒地”的承包是是通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式有償取得的，土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)此須付出一定的對(duì)價(jià)，并且“四荒地”不涉及農(nóng)村社會(huì)保障等因素。因此，“四荒地”流轉(zhuǎn)無需向發(fā)包人備案也無需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意。我們認(rèn)為取消這一限制利大于弊：首先，可以解放農(nóng)村現(xiàn)有的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)有資源的充分利用。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》起草小組的專家的介紹，他們認(rèn)為，家庭承包的耕地、林地、草地因其有強(qiáng)烈的社會(huì)保障性質(zhì)和福利功能，必須保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。因此，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)家庭承包和其他方式的承包分別給予不同的保護(hù)，家庭承包采取集體組織成員內(nèi)部按人口平均分配的方式承包，集體成員人人有份，因此，它主要體現(xiàn)的是“公平”；而對(duì)于非家庭承包的“四荒地”的保護(hù)主要體現(xiàn)的是“效率”，應(yīng)該引入市場(chǎng)的因素，將“四荒地”承包給出價(jià)最高、最有經(jīng)營能力、最能實(shí)現(xiàn)利益最大化的承包者，使農(nóng)村土地承包“活”起來。其次，可以有效改變當(dāng)前農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金的不足。雖然近年來中央加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入力度，但是廣大農(nóng)村，尤其是中西地區(qū)的農(nóng)村，公共建設(shè)資金依然非常匱乏，而且短時(shí)間內(nèi)難以改變，導(dǎo)致農(nóng)村在公共衛(wèi)生、道路、水利等還維持在上世紀(jì)八十年的水平。我國實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是全體村民，行使權(quán)力的主體略有不同，有的是村委會(huì)，有的是生產(chǎn)隊(duì)，但無論是哪種形式，實(shí)行非家庭承包的改革，取消必須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的限制，只要行使權(quán)力的主體同意即可實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)（當(dāng)然，也要對(duì)行使權(quán)力的主體進(jìn)行必要的限制），無疑會(huì)激活“四荒”承包市場(chǎng)，為農(nóng)民集體帶來實(shí)實(shí)在在地收益，為他們提供公共建設(shè)資金。