教育財(cái)政投入4%目標(biāo)的推延。自1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出到2000年要達(dá)到教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)以來(lái)，此后的許多法律和政策也多次強(qiáng)調(diào)這一目標(biāo)。如1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》和1999年發(fā)布的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》都不同程度地強(qiáng)調(diào)了4%目標(biāo)。然而，到2000年，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例僅為2.87%，不僅沒(méi)有達(dá)到4%，反而低于1990年以前多個(gè)年份的水平，而且從1991年到2000年10年中，沒(méi)有哪一年超過(guò)1990年的水平，1995年降到歷史最低點(diǎn)。2001年，政府又將實(shí)現(xiàn)4%目標(biāo)的時(shí)間推延到2005年。遺憾的是，2002-2005年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例分別為3.41%、3.28%、2.79%、2.82%，不但沒(méi)有逐年提高反而每況愈下。③此后又多次強(qiáng)調(diào)，可至今還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)4%目標(biāo)。為了便于比較。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》確定的4%目標(biāo)實(shí)際上成為一紙空文。后來(lái)多次強(qiáng)調(diào)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，到底是什么原因呢？

實(shí)施我國(guó)教育財(cái)政投入目標(biāo)的制度缺失

我國(guó)教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)太高嗎？國(guó)際21世紀(jì)教育委員會(huì)認(rèn)為“大體上說(shuō)，在國(guó)民生產(chǎn)總值用于教育的比例尚未達(dá)到6%的國(guó)家，教育經(jīng)費(fèi)無(wú)論如何不應(yīng)低于這個(gè)百分比。”④可見(jiàn)，4%目標(biāo)一再落空，并非目標(biāo)太高無(wú)法實(shí)現(xiàn)。分析發(fā)現(xiàn)，原因是多方面的，但根本原因在于我國(guó)教育財(cái)政投入的制度缺失。

（1）教育財(cái)政投入的制度設(shè)計(jì)缺失。我國(guó)教育財(cái)政投入的制度設(shè)計(jì)缺失，不是指我國(guó)教育財(cái)政投入沒(méi)有制度，而是指缺乏有效的具體制度安排。一是沒(méi)有專門的教育投入法。教育投入法的缺失使我國(guó)教育財(cái)政投入沒(méi)有系統(tǒng)健全的法律保障，是我國(guó)教育財(cái)政投入4%目標(biāo)一再落空的重要原因。二是已有的法律缺乏強(qiáng)制性。我國(guó)已有的法律對(duì)教育財(cái)政投入的表述零散、抽象，缺乏必要的強(qiáng)制性。例如，1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》第55條第明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。”像這種條款雖然對(duì)教育財(cái)政投入起到綱領(lǐng)性和宣示性作用，但如果沒(méi)有詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則和明確的法律問(wèn)責(zé)條款，很難起到實(shí)質(zhì)作用。三是轉(zhuǎn)移支付制度不夠健全。我國(guó)教育財(cái)政投入本來(lái)就偏低，加上投入不均等、條件不均衡等因素，使我國(guó)不同地區(qū)學(xué)生在分享公共教育資源上有很大差距。⑤

（2）教育財(cái)政投入的制度執(zhí)行缺失。制度再多再好，如果不執(zhí)行還是等于零。可見(jiàn)，制度執(zhí)行很關(guān)鍵。各級(jí)黨委和政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)4%目標(biāo)，也出臺(tái)了一些實(shí)施意見(jiàn)，例如：《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［1994］39號(hào)）規(guī)定：“《綱要》提出，到本世紀(jì)末，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重應(yīng)達(dá)到4%，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要制定相應(yīng)的政策措施和實(shí)施步驟，認(rèn)真加以落實(shí)。關(guān)于各級(jí)財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例，財(cái)政部要會(huì)同國(guó)家教委，根據(jù)財(cái)稅體制改革后財(cái)政計(jì)算口徑的變化，盡快提出中央財(cái)政和省財(cái)政中教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)占的比例，切實(shí)保證教育撥款實(shí)際上有較大幅度的增長(zhǎng)。”可見(jiàn)，有關(guān)部門執(zhí)行不力是4%目標(biāo)一再落空的重要原因。新綱要再次確立了2012年達(dá)到4%目標(biāo)，能否實(shí)現(xiàn)還要看有關(guān)部門執(zhí)行措施是否得力。多年來(lái)，有關(guān)部門之所以執(zhí)行不力，主要是教育財(cái)政投入在某些領(lǐng)導(dǎo)心中是“軟指標(biāo)”，在政績(jī)考核中無(wú)關(guān)緊要，執(zhí)行不力也沒(méi)有處罰，沒(méi)有那位主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人因執(zhí)行4%目標(biāo)不得力而受到處分，從而4%目標(biāo)一再落空也不足為奇。

（3）教育財(cái)政投入的執(zhí)行監(jiān)督缺失。我國(guó)教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)一再落空，除了制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行缺失外，制度的執(zhí)行監(jiān)督缺失也是一個(gè)重要原因。教育財(cái)政投入的制度執(zhí)行監(jiān)督缺失主要表現(xiàn)為：一是人大制度監(jiān)督缺失。一年一度的財(cái)政預(yù)算都是需要經(jīng)過(guò)人大審批的，政府確定了教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)，就是政府對(duì)人民的承諾，人大對(duì)教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督是其基本職責(zé)，《中華人民共和國(guó)教育法》第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告教育工作和教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算情況，接受監(jiān)督。”這是人大對(duì)教育財(cái)政投入的監(jiān)督依據(jù)。況且，教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)也是人大參與制定的目標(biāo)，各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)把實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)作為政府履行職責(zé)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府財(cái)政性教育投入的績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度。否則，人大應(yīng)當(dāng)負(fù)有監(jiān)督不力的責(zé)任。二是黨群制度監(jiān)督缺失。除了人大可以依法監(jiān)督教育財(cái)政投入外，執(zhí)政黨及各民主黨派、大眾媒介及人民群眾也可以進(jìn)行監(jiān)督，而與此相關(guān)的制度監(jiān)督缺失使得一些監(jiān)督無(wú)關(guān)痛癢，軟弱無(wú)力。三是政府內(nèi)部監(jiān)督缺失。各級(jí)政府財(cái)政部門對(duì)實(shí)施教育財(cái)政投入的4%目標(biāo)負(fù)有首要責(zé)任，上級(jí)財(cái)政部門和同級(jí)政府及其監(jiān)察部門、審計(jì)部門對(duì)財(cái)政部門是否履行職責(zé)應(yīng)負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。

實(shí)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政教育投入目標(biāo)的基本對(duì)策

實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育財(cái)政投入目標(biāo)的基本對(duì)策，短期而言，需要政府行政命令落實(shí)，長(zhǎng)期而言，建立長(zhǎng)效投入機(jī)制是必然要求，這就需要進(jìn)行有效的制度安排：

（1）完善教育財(cái)政投入的制度設(shè)計(jì)。只在法律和政策層面設(shè)計(jì)綱領(lǐng)性和宣示性制度，不設(shè)計(jì)具體實(shí)施制度，很難實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政投入的預(yù)期目標(biāo)。完善教育財(cái)政投入的制度設(shè)計(jì)至少需要：一是提高認(rèn)識(shí)。教育總體上屬于公共產(chǎn)品，教育財(cái)政投入達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制的義務(wù)要求，如同世界各國(guó)都立法強(qiáng)制實(shí)行義務(wù)教育一樣，通過(guò)法律的強(qiáng)制和規(guī)范，是落實(shí)教育財(cái)政投入目標(biāo)的必由之路。二是研究立法。制定一部教育投入法并非易事，教育部要成立課題組進(jìn)行專題研究，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，盡快拿出草案，上報(bào)國(guó)務(wù)院審查，提交全國(guó)人大審議，促使教育投入法早日出臺(tái)。教育投入法應(yīng)主要包括總則、教育財(cái)政投入的來(lái)源、分配和使用、管理和審計(jì)、執(zhí)法和監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容，⑥應(yīng)重點(diǎn)設(shè)計(jì)教育財(cái)政投入的強(qiáng)制制度。以教育投入法為基礎(chǔ)，各級(jí)政府及其財(cái)政、教育等有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)具體實(shí)施政策，特別要加強(qiáng)對(duì)教育財(cái)政投入的考核制度和問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)。三是完善體系。完善教育財(cái)政投入的制度體系，除了專門的教育投入法外，還需要對(duì)教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法等法律法規(guī)進(jìn)行修訂，強(qiáng)化法律責(zé)任條款，確保教育財(cái)政投入成為“硬指標(biāo)”。四是考慮國(guó)情。把實(shí)施的強(qiáng)制性、規(guī)范性和靈活性、可行性結(jié)合起來(lái)，總體規(guī)劃、分步實(shí)施，例如對(duì)4%目標(biāo)可以鼓勵(lì)東部地區(qū)提前達(dá)標(biāo)，完善教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保西部地區(qū)按時(shí)達(dá)標(biāo)。