特殊地區食鹽管制失靈

1996年，我國正式實施食鹽專營制度，各個省、市、縣三級行政區域紛紛成立鹽務管理局，負責鹽業管理和鹽政監察工作；同時，各地區也建立國有鹽業公司，獨家壟斷本行政區域內的碘鹽運銷。上個世紀后期，各地鹽務管理局相繼與本地鹽業公司“橫向合并”，退化為計劃經濟色彩濃郁的政企合一機構；隨后，絕大多數省、直轄市和自治區迅速整合本行政轄區內的專營機構，組建規模更大的政、監、企三位一體的縱向鹽業專營公司，既管理鹽業行業指導，又負責鹽業規制，更要從事碘鹽經營，同時扮演著教練員、裁判員和運動員三種角色。這種先天畸形的管制制度，直接帶來腐敗和尋租等弊端，也導致制鹽行業經濟長期低效。在以上鹽業監管體制變革的浪潮中，西藏和新疆等特殊地區亦緊步后塵，實行政、監、企合一的管制制度，并取得較好成績，碘鹽覆蓋率逐年上升，有效遏制了碘缺乏病。可是，與全國平均水平相比較，西藏和新疆等特殊地區的碘鹽普及水平還很低。2007年，全國居民戶碘鹽總體食用率達到97.1%，合格碘鹽食用率達到94.3%，而西藏和新疆的合格碘鹽食用率僅為29.6%和79.6%。同年，原衛生部將西藏和新疆列為碘缺乏病高危地區，涵蓋西藏16個縣（區）和新疆32個縣（市）；《全國重點地方病防治規劃（2004-2010年）》中期評估結果顯示：截止2007年，海南、西藏、青海和新疆4省（自治區）未實現消除碘缺乏病目標[3]。

筆者曾在其他論文中構建和分析了包括政治目標（我國政府在國際社會的公開承諾）、社會目標（全體國民身心衛生健康）和經濟目標（鹽業產業效率）的鹽業管制目標體系。在這個目標體系中，政治目標和社會目標是根本和核心，處于統領和首要位置，既是鹽業管制的原始初衷，亦是鹽業監管的最終歸宿，共同指向就是消除碘缺乏病，維護我國政府的國際形象和政治聲譽，保障全體國民身體素質提高之公共利益。因此，無論是基于政府利益和國民公益所制定的管制政策，還是出于鹽業產業利益的管制改革，都應優先考慮能否確保全面消除碘缺乏病目標。換言之，只要不能確保實現消除碘缺乏病目標，不管是嚴格管制，或是放松管制，都是政府管制失靈。以上數據充分證明，西藏和新疆地區的食鹽專營政策，嚴重背離了其預期的政治目標和社會目標，管制績效極為低下，政府管制嚴重失敗。管制機構似乎也意識到食鹽專營政策并不適合西藏和新疆等特殊地區。為了切實提高碘鹽普及水平，西藏和新疆自治區政府和鹽業管制機構，相繼改良了食鹽專營政策。2007年9月以來，新疆自治區政府和各縣（市）級地方政府分別承擔50%的財政補貼資金，將補貼現金直接發放到貧困農牧民手中，實行碘鹽免費供給。從2009年開始，西藏自治區政府每年抽出3000萬元財政資金，定向補貼貧困農牧民的碘鹽消費，使得碘鹽價格由1.5元/公斤下降到0.5元/公斤。

隨后的幾年來，雖然新疆和西藏地區的各項碘鹽普及指標明顯上升，但仍未實現消除碘缺乏病目標。據2011年度全國碘缺乏病高危監測報告，2011年下半年，在兒童甲狀腺腫大率超過5%的6個縣（市）中，新疆維吾爾自治區就有4個縣（市）（其中，烏什縣兒童甲狀腺腫大率高達17.9%，位列全國第一），約占67%；在家庭主婦尿碘中位數低于100μg/L的7個縣（市）中，新疆就有1個市（和田市）名列其中，約占14%。另據2011年度全國碘鹽監測報告，在居民戶碘鹽覆蓋率小于90%的42個縣（市）中，西藏自治區就有10個縣名列其中，約占24%。顯然，不僅新疆和西藏地區的碘鹽普及指標遠遠低于其他地區，而且其碘缺乏病的發病率也大大高于其他地區。也就是說，不管是原始的食鹽專營制度，還是變革后的碘鹽供給政策，都沒達到管制的根本目標，這說明新疆和西藏的食鹽管制嚴重失效。

特殊地區食鹽管制失靈的根源

一項公共政策沒有達到其預期目標，便是政府失靈。矯正政府失效，首先須要探究根源。由信息不對稱和信息不完全帶來的巨大交易成本，使得政府管制機構無法規避被管制者和消費者的事前“逆向選擇”和事后“道德風險”，進而導致特殊地區食鹽管制政策難以實現其價值目標。

（一）“內部交叉補貼”方法植入失敗

1.“內部交叉補貼”必備的生存條件:幾年前，西藏和新疆等特殊地區與我國其他地區一樣，實行“以近補遠，以盈補虧”的管制政策，即鹽業公司用非偏遠市場的盈利，來彌補偏遠市場的虧損。筆者認為，這種“內部交叉補貼”方法，并不適合于西藏和新疆等特殊地區的食鹽管制。其實，將傳統的“內部交叉補貼”管制方法，成功導入專營制度中，至少要具備以下三個條件。第一，在專營區域內，只能存在一家專營公司，且獨家壟斷者只能經營專營產品。由于專營者沒有競爭對手和競爭性業務，就不可能用壟斷性業務的利潤，來彌補競爭性業務的虧損，從而避免以壟斷地位破壞市場競爭秩序——“撇奶油”行為。第二，獨家壟斷權必須通過競爭手段獲得，且存在潛在的競爭對手。一般來說，完全競爭是貫穿于進入、在位和退出整個市場過程，而在缺乏事中競爭的前提下，可以將競爭因子引入事前和事后環節中。所以，在專用性固定資產較少的領域中，不妨采用特許投標手段，使符合條件的眾多市場主體都能參與進入環節的競標，因為競標越公開透明，競爭就越激烈充分，價格、數量和質量等競標對象就越接近市場內生結果。同時，為了使在位的壟斷者樹立危機意識，還需設置一個合理的經營周期，即經營期滿時，在位專營公司與其他符合條件的經濟主體一樣，共同參加下輪周期的競標。這樣，政府就可以顯性管制契約的形式，將一定時期的獨家專營權委托給中標企業。如此，經過事前和事后的充分競爭以及合同的約束，可填補事中競爭的空白，在較大程度上規避在位經營者的“偷懶行為”。第三，獨家專營者必須有足夠的盈利，來彌補為補貼對象服務的虧損。在沒有政府現金補貼的條件下，在位壟斷者只能通過市場手段籌集補貼資金，即按照中標的價格和數量（非弱勢群體），以及既定的價格和數量（針對弱勢群體）等，分別向非弱勢群體和弱勢群體提供產品和服務，啟動隱性稅收的再分配機制，將獲得的足夠的壟斷紅利，全部轉移給弱勢群體（自己最終只賺取平均利潤），盡量減輕社會福利損失。

2.“內部交叉補貼”生存條件缺失:顯而易見，以“內部交叉補貼”為核心內容的食鹽專營政策，并不具備以上三個條件。首先，與全國其他地區一樣，西藏和新疆地區的專營公司，最初在各自的行政區域內獨家經營單一產品——碘鹽，但隨著鹽業監管體制改革方案呼之欲出的態勢上揚，出于生存和發展的戰略需要，西藏鹽業公司和新疆鹽業公司都逐漸轉向多元化經營，這就很難規避政、企、監合一的專營機構“取脂”風險。盡管我們難以掌握專營公司“內部業務交叉補貼”的具體財務信息，但在缺乏有效監管的前提下，即使作為國有企業的西藏鹽業公司和新疆鹽業公司，也很難規避“逆向選擇”風險，用在非偏遠碘鹽市場所獲得的壟斷利潤，來補貼其在競爭性業務上的虧損，從而減少對偏遠碘鹽市場的補貼，造成管制失靈。其次，由于西藏和新疆地區的鹽業公司的專營權是通過行政手段獲得的，且長期缺乏競爭對手的潛在威脅，政、企、監合一的專營公司就可高枕無憂，極力擴大各種自由裁量權，遮蔽自身的“偷懶行為”。亦是說，在來自市場外部競爭壓力和源自制度結構內部行為監管雙重缺位的環境里，西藏鹽業公司和新疆鹽業公司的“道德風險”自然會演變為現實的“敗德行為”，放松偏遠市場碘鹽的經營和配送，造成偏遠地區碘鹽普及水平較低，甚至引發碘缺乏病死灰復燃。第三，與我國其他地區不同，西藏和新疆的鹽業公司沒有充足的壟斷紅利，來彌補其在偏遠市場的虧損，這是由西藏和新疆的特殊區情所決定的。相關數據顯示：2011年，西藏農牧民人均純收入4700元，比全國平均水平低30%，在全國31個省（區、市）中排名31名。西藏全區常住人口3002166人；其中，非農業戶口750541人，占全區人口的25%；農業人口2251623人，占全區人口的75%。2011年，新疆農村居民人均純收入5442元，比全國平均水平低22%，在全國31個省（區、市）中排名第30位。新疆常住人口21813334人；其中，非農業人口9015451人，約占全區總人口的41%；農業人口12797883人，約占全區總人口的59%[9]。以上諸多數據說明，西藏和新疆的農牧民收入水平大大低于全國平均水平，且城鄉人口比例嚴重失衡。很顯然，在西藏和新疆地區實行全國統一的碘鹽銷售價格，不僅對其城鄉消費者不公平，更為關鍵的是由其城鎮居民承擔碘鹽補貼稅收的人口數量，遠遠少于需要補貼的偏遠地區的人口數量。這就意味著，西藏和新疆的鹽業公司在非偏遠市場所獲得的壟斷利潤，大大低于其在偏遠市場所產生的虧損，不可能確保整個自治區所有偏遠地區的碘鹽供應。因此，在沒有財政補貼的情況下，鹽業公司就只能將所獲得的壟斷利潤轉移給其中的部分偏遠市場消費者，選擇性地向部分偏遠地區提供碘鹽，進而導致另一部分偏遠地區碘鹽供給不足甚至空白。

（二）政府補貼缺陷

1.間接補貼的額度難以界定:從2009年開始，西藏自治區政府采用間接補貼方式，按照碘鹽的經營成本，將碘鹽財政補貼資金劃撥到西藏鹽業公司，通過專營公司以碘鹽實物的形式轉移給貧困的農牧民。雖然這種以實物扶助弱勢群體的形式，不但可以避免補貼對象將補貼現金挪作他用，而且還可以“逼迫”補貼對象真實消費補貼產品或服務，可這里還存在間接補貼額度難以合理界定的問題。在搜尋經濟主體的內部成本信息上，政府永遠處于劣勢地位，不可能獲知企業內在的實際成本，因為企業總是隱藏真實信息，甚至釋放出虛假信息來蒙蔽政府，以索要更多的財政補貼。基于信息偏在而不可逆轉的現實，作為“外部人”的政府常常根據企業以往成本來確定補貼額度，遺憾的是企業的歷史成本水分較大，尤其是計劃經濟色彩濃郁的國有企業，其歷史成本包含了大量的低效率成本，所以政府為了避免“被欺騙”，又往往憑借主觀感覺，將補貼資金壓到低于企業歷史成本水平。

因此，政府所支付的間接補貼，要么過高，要么過低，很難接近或等于經營主體的真實成本。面對如此的信息博弈結果，沒有潛在競爭對手的企業將會積極應對：如果所獲得的補貼資金高于企業實際支出，或許會較好地提供補貼對象所需要的產品或服務，但也不能完全排除懶惰懈怠行為；如果所獲得的補貼額度低于其真實成本，則會為保證企業不虧損，而不能充足提供產品或服務，從而放棄部分高成本市場和低收入消費者。在缺乏“鯰魚效應”的供給市場上，西藏鹽業公司在與管制機構博弈中，“偷懶行為”自然不可避免。根據2011年度全國碘鹽檢測報告，西藏自治區居民戶碘鹽覆蓋率低于全國平均水平（98.7%），墨脫縣（36.00%）、索縣（65.00%）、那曲縣（71.19%）、巴青縣（73.03%）、雙湖區（73.55%）、嘉黎縣（75.67%）、札達縣（79.87%）、措勤縣（85.15%）、革吉縣（84.67%）和聶榮縣（84.23%）10個縣碘鹽供給嚴重不足，當地居民自行采挖土鹽和購買非碘鹽的現象較多，尚未達到縣級消除碘缺乏病目標的指標要求（90%）。另外，按照西藏常住人口300萬人和自治區政府確定的每人每年5.5公斤的消費量，全區碘鹽市場需求量約為16500噸，但西藏自治區鹽業公司每年實際提供的碘鹽僅有13000噸，其中的3500噸供給缺口說明，大約還有64萬人口的碘鹽需求沒有得到滿足，而且這部分人口只能是散居在偏遠地區的貧困農牧民。因為西藏自治區鹽業公司在非偏遠地區上，按照國家統一價格1.5元/公斤銷售碘鹽，擁有較大的盈利空間，自然不會放棄這部分市場，而出于自身經濟利益考慮，鹽業公司只會減少物流成本較高的偏遠市場碘鹽供給。以上管制績效數據充分證明，西藏自治區鹽業公司確實沒有足量供給碘鹽。其根源就在于，政府給予的間接補貼額度不合理，帶來被管制主體不愿或不能足量提供普遍服務。

2.直接補貼的形式不當:自2007年以來，新疆自治區政府采用直接補貼方式，依照全國統一碘鹽銷售價格1.5元/公斤，將碘鹽全額價格補貼直接送到貧困的農牧民家庭，使得弱勢群體獲得消費碘鹽的支付能力。這種現金直接補貼形式，盡管可以繞過中間流通環節，彌補財政資金流失或被管制者不作為等間接補貼之先天缺陷，但無法規避最終消費者私下挪用補貼現金的“道德風險”。大量實踐證明，社會弱勢群體在得到政府現金補貼之后，女人常常將其用于最急需的日常生活支出，男人往往將其轉移到吸煙、酗酒甚至賭博等個人嗜好上，很難確保現金補貼全部花費在政府所扶持或強制的消費項目上。雖然我們沒有證據直接證明新疆自治區的貧困農牧民，私下將政府明補現金挪作他用，但是，在這種碘鹽免費消費的極為優惠政策下，2011年碘缺乏病還蔓延于烏什縣、洛浦縣、和田縣以及和田市的11個鄉鎮，且烏什縣的兒童甲狀腺腫大率（17.9%）位居全國之冠。如此高的發病率和如此廣的發病范圍，無疑證明接受補貼的貧困農牧民，沒有將全額價格補貼現金全部用于碘鹽消費，導致自治區財政轉移支付效率大打折扣，違背政府直接現金補貼的美好初衷，沒能達到縣級消除碘缺乏病目標。綜上所論，不管是改良前的“內部交叉補貼”專營政策，還是變革后的政府財政補貼管制政策，不過是在保留食鹽專營的前提下，在原有制度內部所進行的結構調整而已。筆者認為，要想提高西藏和新疆等特殊地區的食鹽管制績效，必須取消專營制度，放松食鹽管制，探索一種適合于其特殊區情的管制激勵政策。

特殊地區食鹽管制政策

（一）食鹽管制政策的目標靶向：糾正負內部性

著名管制經濟學家丹尼爾•F•史普博最早研究內部性，他提出“內部性是指由交易者所經受的但沒有在交易條款中說明的交易的成本和收益”，并且也指出造成內部性產生的三類交易成本：“（1）在存在風險條件下簽訂意外性合約的成本；（2）當合約者的行為不能完全觀察到時所發生的觀察或監督成本；（3）交易者收集他人信息和公開自身所占有的信息時所發生的成本。”商品或服務的價格、數量和質量以及性能等相關信息是市場交易合約的主要內容，但因商品或服務的價值屬性極其復雜和交易者的知識技術極為有限，使得部分信息不能在交易契約中明確反映出來，造成信息不完全和信息不對稱普遍存在。進一步講，市場交易參與者搜集、觀察和獲得對方諸多相關信息，需要花費時間、精力和金錢等稀缺資源，也就是說，處于信息劣勢一方的交易者將所交易商品或服務的所有價值屬性都陳明于交易合同上，必需支付很高的交易成本，甚至大于其為此所獲得的潛在收益，所以他往往選擇將某些價值屬性置留于“公共領域”。與此相反，交易的另一方由于已經掌握這些被放棄的信息，就有可能以低成本甚至零成本的優勢，輕易進入這一“公共領域”，以損害對方利益為代價，攫取潛在收益，從而給信息弱勢交易者帶來沒有在交易條款中說明的成本或損害，這就是所謂的負內部性。可見，任何市場交易皆是有價值的商品屬性的交換，是交易一方對另一方所進行的商品或服務的產權分割、轉移和讓渡。所以，產權“是一組通過社會強制而實現的對某種物品的多種用途進行選擇的權利”。交易成本則是“與轉讓、獲得和保護產權有關的成本”。市場交易負內部性產生的根本原因，就是與信息不完全和信息不對稱相關的交易成本太大甚至巨大，以至于交易者寧愿放棄自己部分產權，從而受到經濟利益的損害。

就食鹽市場而言，交易一方是食鹽經營者或生產者，處于信息優勢地位，擁有消費者沒有掌握的或無法完全掌握的產品營養健康和質量安全以及技術指標等有價值的屬性，而交易的另一方即廣大消費者則處于信息弱勢地位，事前搜集和獲得相關信息的交易成本很大，大到消費者寧愿將諸如質量安全營養指標等價值屬性丟棄在“公共空地”，也不愿將其明確反映在交易價格之中，這就為經營者或生產者提供了廣闊的攝取“公共財富”空間。當經營者或生產者估計，獲得這筆潛在收益會大于為此支付的交易成本時，就會采取“敗德行為”，進入“公共領域”攫取“公共財富”。換言之，就是向消費者提供不合格碘鹽或無碘食鹽，甚至是工業鹽和原鹽，以此冒充合格碘鹽，從中賺取較大差價。實際上，消費者所受到的損失遠不止這個直接的經濟利益侵害，而且還有難以估算的身體健康素質下降和罹患碘缺乏病的間接損失，以及心理和精神上的傷害等。因此，在碘鹽市場交易中，負內部性給消費者帶來的損失是巨大的，無法測度和評估。不僅如此，而且這種有關食品和藥品安全健康的負內部性，無法通過市場交易者多次反復博弈而自動消解，即依靠市場機制不可能減輕和消除這類負內部性。“由于內部性問題是因信息不完全和不對稱性所引起的交易者承受的未在交易合同中反映的成本，因此，在本質上是交易中的產權未能完整界定清楚所引起的市場失靈。”所以，解決碘鹽市場負內部性問題的關鍵，就是政府作為公共利益的代表，清晰界定碘鹽商品交易中各種有價值的產權，降低市場自由交易中相關產權界定的交易成本。

我國政府之所以對碘鹽市場實施管制，就是因為在我國食品市場監管能力嚴重不足的制度環境下，如果通過市場競爭機制自由地供給碘鹽，雖可大幅降低非偏遠市場碘鹽銷售價格，帶來非偏遠市場的正外部性，但包含著高昂物流成本的偏遠市場銷售價格將會大大上升，且將高于非碘食鹽、原鹽和工業鹽的販賣價格，勢必會造成貧困家庭放棄碘鹽消費，碘缺乏病將卷土重來，偏遠市場將產生另外一種負內部性。這種負內部性不是市場自由交易內生的，而是政府實施的社會性管制失靈帶來的，是國家食品和藥品監管機構的間接管制不到位甚至缺位造成的。基于西藏和新疆等特殊地區消費者收入水平低下和消費偏好偏移等客觀條件，糾正以上兩種負內部性的現實路徑，可能要將政府對食鹽市場的干預定位于直接管制，向市場內某些高成本地區和低收入人群，以對方可承受的較低價格，持續穩定地提供足量的合格碘鹽，保證市場內所有消費者都能普遍消費，以達到消除碘缺乏病的管制目標。也就是說，將偏遠市場碘鹽供給的價格、數量和質量等都作為管制政策的重要內容，明確在管制顯性契約中。這不但可以阻止提供普遍服務的中標企業無法利用消費者信息不完全之弱勢來擄掠“公共租金”，而且將碘鹽商品中有價值屬性的產權從“公共領域”轉移到“私人領域”，降低消費者爭取這些產權的交易成本，優化配置稀缺資源，提高社會福利水平。

（二）糾正負內部性的成本補償：建立碘鹽普遍服務基金

1.普遍服務基金的內涵:從本質上講，普遍服務既是弱勢群體所獲得的社會福利性補貼，更是市場提供者所受到的經濟效率性損失。因而，普遍服務的提供者，既然承擔起本應由政府和社會共同負擔的公共責任，就理所當然地應該得到普遍服務的成本補償。所以，普遍服務基金是為實現普遍服務的管制目標而設立的專門用于補償承擔普遍服務義務的提供者虧損的基金，它具有法律所賦予的獨立法律地位，可以包括政府依法向所有運營商征收的資金、政府財政預算內撥款的資金以及社會捐贈等其他來源的資金。

2.碘鹽普遍服務基金的配置:西藏和新疆等特殊地區碘鹽市場負內部性，誠然是由于管制失靈和市場失敗造成的，但如果我們轉換視角，從消費者的角度來看，關鍵還是由于這些地區居民普遍“絕對貧困”，以至于他們不能或不愿為獲得更好的身體健康素質，而每月付出幾元的經濟成本。從表面上看，這似乎是因這些個人或家庭的收入不足以維持其最基本生存需要所致，很容易將人們的關注點引入反“收入貧困”。然而，阿馬蒂亞•森指出，“識別貧困的最普通做法是確定一個‘基本’或‘最低’生活必需品集合，把缺乏滿足這些基本需要的能力作為貧困的檢驗標準。”這里的相關能力，不僅是那些能避免夭折、保持良好的健康狀況和能受到教育及其他這樣的基本要求，而且還有各種各樣的社會成就，包括能夠在公共場合出現而不害羞，并能參加社交活動。憑借這種能力，個人不僅僅是簡單地能做什么，更是可以實現有價值的功能，有實質自由去選擇他認為有價值的生活。可見，收入貧困的根源就在于滿足人們基本生存和發展需要的必備能力缺乏，因而反貧困就要反“能力貧困”。造成“能力貧困”的因素很多，包括經濟、社會、制度、環境、教育、健康、歷史、文化和宗教信仰等。這些因素相互作用和長期積累，導致人們不能獲得實現自身價值的基本能力。鑒于反貧困的物質資源和制度資源的有限性，反貧困的資源配置和制度安排在不同的國家或地區、不同的歷史時期是不同的，各有側重。在西藏和新疆等特殊地區，因自然環境缺碘引發的甲狀腺腫大、胎兒發育畸形和嬰兒腦癱智障等地方病流行蔓延，導致人們身體健康素質低下，缺乏保障生活和就業等基本生存能力，更缺乏維護平等、尊嚴和自由的機會和權利。所以，解決西藏和新疆等特殊地區的貧困問題，較為現實的制度安排，就是優先選擇反“健康貧困”和“能力貧困”。按照這一邏輯選擇，在西藏和新疆等特殊地區，反貧困就應該瞄準機會公平靶向，通過收入再分配手段，使貧困家庭的子孫后代先天發育健全，貧困人口擁有健康的身體，貧困社會成員在人生的起點上享有平等的權利和機會，去為實現有價值的人生、自由和尊嚴而平等地接受教育和就業等。如果我們的政府是公平的，就應盡量排除社會歷史和自然環境的偶然因素對貧困家庭生活前景的影響，重新設計和安排反貧困制度，防止弱勢群體“能力被剝奪”和“被邊緣化”；如果我們的社會是正義的，就應承擔起反貧困的社會責任，與政府共同配置反貧困資源，減少和消除貧困成員人生起點的健康風險，防止貧困人群陷入因病致貧和因病返貧的惡性循環中。

因此，為消除西藏和新疆等特殊地區碘缺乏病而設立的碘鹽普遍服務基金，是現實的反貧困基金，理應由政府和社會共同負擔。然而，鑒于我國目前公共財政資源較為稀缺，筆者主張，包括碘鹽經營者和非貧困人口在內的社會成員，應該成為碘鹽普遍服務基金的提供者，而政府部門應該負責構建碘鹽普遍服務基金制度。亦是說，按照西藏和新疆地區的高成本地區和低收入人群所需要的碘鹽數量和價格，向其他地區的碘鹽經營者征收一定比例的碘鹽普遍服務基金，并允許部分或全部轉嫁給所在地區的消費者。從本質上看，碘鹽普遍服務基金來源于對非低收入國民的收入再分配。這種通過隱性稅收機制實現政府管制目標，不僅可以規避顯性稅收的征收和稽查等社會成本，還可以彰顯社會公平正義，以普及碘鹽和消除碘缺乏病為載體，減少和消除邊疆地區和少數民族地區貧困人口的“健康貧困”和“能力貧困”，從社會上和經濟上緩解民族隔閡，增強少數民族對中華大民族的歸屬感和認同感，促進邊疆穩固與社會和諧。

3.碘鹽普遍服務基金的管理和使用:Cremer主張壟斷市場放開后，應依靠各廠商利潤的抽成，建立普遍服務基金，再通過公開招標，指定專門廠商承擔普遍服務義務，并用普遍服務基金支付補貼，使普遍服務計劃由暗補變為明補，由間接補貼變為直接補貼，這既利于廠商競爭，又能規避無效進入。普遍服務是一種公共產品，提供普遍服務是政府必須行使的公共職能，但這并不意味著公共產品只能由政府來生產。其實，普遍服務本身就是在政府公共管理改革的產物，是政府委托市場主體提供公共產品的主要平臺。為此，政府應該在碘鹽普遍服務中擔當本質職能，制定碘鹽普遍服務的相關法律法規，為政府直接管制提供制度保障。首先，有效管理碘鹽普遍服務基金。為了確保碘鹽基金的穩定足額供給，須將財政部門征收的基金，納入年度財政預算管理，并在年度預算額度之內，按照特殊地區管制部門上報的基金需求量，將基金直接劃撥給西藏和新疆的碘鹽普遍服務企業，避免地方財政挪用和擠占專項基金。

其次，構建直接管制的制度架構。規避政府管制行為的負內部性和負外部性，關鍵是要理順政府的管制治理體制，賦予管制機構相對獨立的法律地位和管制權力，同時以司法救濟機制來限制管制機構的自由裁量權，對管制者的管制行為實行規制。基于既定的制度框架，國家鹽業管制機構可在西藏和新疆等特殊地區下設省級管制機構，組織行政區域內的碘鹽普遍服務的特許招標，監管中標企業碘鹽普遍服務基金的使用，保證偏遠地區和低收入人群都能免費消費碘鹽，從根本上鏟除不法商販的假冒偽劣碘鹽的生存空間，同時也增加當地居民私自采挖“土鹽”的機會成本，防范和矯正碘鹽自由交易市場的負內部性和政府社會性管制的負內部性，全面實現消除碘缺乏病的管制目標。

結語

簡而言之，我們主要從信息經濟學視野，剖析西藏和新疆等特殊地區食鹽管制失靈的深層次原因——源于信息不對稱和信息不完全的巨大交易成本，所以這些地區食鹽管制政策的價值指向，就是要糾正自由交易市場的負內部性和政府社會性間接管制的負內部性，取消食鹽專營制度，建立碘鹽普遍服務基金，啟動管制與競爭相兼容的激勵機制，以達到三維管制目標。受篇幅所限，本文沒有探討食鹽自由交易市場和政府管制中的外部性。因此，我們將在以后的研究中，把內部性與外部性納入產權理論范式之下，探索包含管制治理和管制激勵的特殊地區食鹽管制制度。

本文作者：呂福玉 曾凡英 單位：四川理工學院經濟與管理學院 自貢中國鹽文化研究中心