一、管理現狀及存在的問題

隨著經濟發展速度的加快，基礎設施建設規模的加大，需要建筑用砂越來越多，而陸域提供的河砂卻越來越少，因此擅自去海域采砂的企業和個人日益增多。由于盲目開采，造成海砂資源浪費、生態環境惡化、海洋設施破壞。１９９９年浙江省按照國土資源部《關于加強海砂開采管理的通知》和國家海洋局《海砂開采使用海域論證管理暫行辦法》，制訂了《關于加強海砂開采海域使用管理工作的實施意見》，明確了海砂開采需經申請、勘察、論證、審核、發證許可等程序，使海砂開采開始走上正規渠道。自２００４年國務院下發《關于進一步加強海洋管理工作若干問題的通知》后，省（直轄市、自治區）、市、縣政府及其海洋、國土等部門按照國務院“從嚴控制圍填海和開采海砂”的指示精神，對海砂開采加強管理，并進行執法檢查，使海砂開采逐漸走上規范，盲目開采的現象逐漸減少，但目前仍存在幾下幾個問題：①無證非法采砂活動依然存在；②已獲批準的采砂船存在越界超量違規開采；③部分地區未采取嚴格生態保護措施，海洋生態環境損害嚴重；④海上采砂安全問題比較突出，事故隱患明顯存在，采砂船的抗風浪能力較弱，但在大風浪天氣仍繼續作業。

二、管理措施

1.依法加強管理，整頓市場秩序

海砂是重要的礦產資源。合理開發利用海砂礦產資源對沿海經濟社會發展有重要意義。自２０世紀８０年代以來，浙江省海砂開采的速度發展很快，同時由于海砂開采而引發的社會環境和海上安全問題層出不窮。針對我國沿海海砂開采的問題，國務院及相關部門曾出臺《關于加強海砂開采管理的通知》和《海砂開采使用海域論證管理暫行辦法》，并在《關于進一步加強海洋管理工作若干問題的通知》中明確指出：“從嚴控制圍填海和開采海砂。圍填海和開采海砂是改變海域自然屬性的行為，必須嚴格管理”；“自本通知下發之日起，距海岸線１２海里以內的海域限制采砂，軍事用海區、海底電纜管道保護范圍、航道、錨地、船舶定線制海區和重要海洋生物的產卵場、索餌場、越冬場及棲息地禁止采砂。”

省（直轄市、自治區）、市、縣政府及相關部門依法加強管理，業主（單位或個人）亦依法申請采礦許可證和海域使用權證，使海砂開采初步走上了有償使用、有法可依的軌道。但執法檢查發現，部分海域還存在非法采砂活動，造成海砂資源非法流失，還對海洋生態環境、海上航行、港口安全及漁業資源等造成了嚴重影響和危害。因此應繼續依法加強海砂開采管理、整頓海砂開采秩序，嚴厲打擊違法違規開采海砂的行為，并將航道疏浚而采挖的海砂用于銷售或海洋工程吹填用砂納入海砂開采管理范疇，規范海砂開采活動，建立海砂開采管理的長效機制，以保護和合理開發利用海洋資源，保護海洋生態環境。

2.海砂區海域管理要堅持疏堵結合、綜合管理的理念

海砂所處海洋環境決定了它具有兩重性。它既是礦產資源可以開發利用，為經濟服務；同時又是海洋生態環境中的一項重要要素，它的變化會引起生態環境的變化。所以海砂區海域使用管理必須堅持疏堵結合的理念，既要滿足國民經濟發展必須的海砂供應，提供采砂業者必須的場所，又要保持良好的生態環境、海上設施和海洋活動，兩者必須兼顧，不可偏廢。為此，應根據海洋產業發展需求，采用不同涉海部門綜合管理的原則，協調好不同產業的用海需求。

3.組織海砂資源的調查與規劃工作

海砂資源的調查規劃和海域生態環境影響論證是合理開采海砂資源、規范海砂開采活動的重要前提和基礎。我們要進一步進行調查研究，摸清海砂分布情況和資源儲量，在科學論證的基礎上進行合理規劃。在完成海砂資源勘查，海域使用論證確定可進行海砂開采的區塊，在明確開采范圍、開采規模、時限及評估標價（包括勘查費、論證費、海域使用金及資源補償費等）的基礎上，報上級主管部門批準后，可由省政府通過招標拍賣，出讓海域使用權和海砂開采權。

4.進行海砂開采的動態觀測

要按照國家海洋局印發的《海砂開采動態監測簡明規范（試行）》加強對海砂開采活動的動態監測，根據監測資料，對照《海砂開采海域使用論證報告書》，給出海砂開采對海洋資源、生態環境及其他海洋開發活動的影響程度，提出減輕有害影響的對策建議，提請采砂業主采取相應措施；對海砂開采加劇海岸侵蝕或嚴重影響附近海域生態環境的檢測結果及時報告主管部門，以便要求業主立即停止開采或停止下年度開采審批，必要時還要求業主采取生態修復措施，防止惡化海洋生態環境。

5.實行公司制管理，探索市場化運作之路

借鑒陸地上國有礦產資源開發和管理模式，海砂開采也可以實行公司制管理、市場化運作。①由具有相關資質的公司通過公開招標的方式，成立專門的海砂經營管理公司。在辦理礦產資源勘察證、海砂開采海域使用證、海砂開采許可證等相關手續后，取得海砂開采和經營權。②將轄區所有零散的采砂船納入公司管理，編制規范和工作流程，統一生產作業，克服不容易全面監管的問題。③海監機構重點抓好對公司的監管，依據有關的法律法規，運用市場經濟管理規則和手段。著力建立全過程控制體系，如對采砂船只安裝ＧＰＳ定位跟蹤監視，提高對海砂開采與使用的管理能力。

6.開展海砂資源開采秩序的專項整治

（１）堅決取締無證開采等違法違規行為。要針對已有開采海砂的船只進行全面清理，堅決取締無證和未納入政府計劃管理的開采船只，堅決取締證照不全的開采船只，堅決取締以假借疏浚航道、海洋工程建設為名開采海砂的船只。（２）清理超限、超量開采等違法違規行為。對目前持有國土資源部批準的采礦許可證和國家海洋局核準的海域使用權證的企業，應全面檢查是否存在超越海域使用權證開采范圍或采礦許可證開采總量進行開采等違法違規行為，發現問題及時依法查處。（３）依法清查逃、漏國家稅費違法違規行為。全面清查海砂開采企業依法交納各種稅費的情況，發現問題按國家有關政策及法律法規進行補交和處罰。（４）全面清理越權審批海域使用權或海砂開采權的行為。堅決取消未經依法批準的海域使用權和海砂開采權，堅決糾正違反法定權限和程序審批的海域使用權和海砂開采權，同時清理不符合現行法律法規的地方規范性文件。

三、保障措施

1.加強對海砂開采工作的領導:成立由政府領導任組長，發改委、國土、海洋、交通海事、公安和監察等行政管理相關部門參加的海砂開采工作領導小組，組織協調各有關部門開展海砂開采的申請、審批、監督及整治，建立長效管理機制。相關部門應就加強海砂開采有關問題溝通協調，定期通報交流有關情況，及時研究解決有關問題。

2.建立海砂開采聯合執法機制:在各級海砂開采工作領導小組領導下，整合相關部門的執法力量，組織聯合執法隊伍，建立聯合執法的各項制度，形成強有力的聯合執法機制，加強對海砂開采的執法監察工作。嚴格按照有關法律法規，及時查處海砂開采的各類違法違規行為。要加大對非法開采海砂活動的打擊力度，對暴力抗法者依法移送司法機關追究刑事責任。對監管不到位，有案不查或查處不力的，要追究有關人員的責任。

3.確保海砂開采執法監管工作經費:各級政府要根據海砂開采專項整治、執法監管和建立長效管理機制的實際需要，落實必需的財政專項資金，同時配置必要的行政執法裝備。要從出讓海砂采礦權和海域使用金所得的價款中提取一部分資金用于海砂開采的監督管理工作。

4.強化依法開采海砂資源的宣傳教育:要結合海砂開采專項整治工作，利用各種新聞媒體，大力加強海砂開采相關法律法規的宣傳教育。在專項整治中，要對海砂開采企業、采砂船主進行有關法規政策的集中培訓教育。要在一定的范圍公告開展海砂開采專項整治的信息，公布舉報電話或者投訴網站，暢通舉報投訴渠道。通過宣傳教育，形成依法開采海砂的良好社會氛圍。

本文作者：谷穎 劉艷云 李金鐸 單位：中國海洋大學 國家海洋局寧波海洋環境監測中心站