一、引言

在行政權主導及自上而下的模式背景下，政府可以充分利用網絡化來更為靈活地進行公共管理，比如以政府服務、政府間協議或政府出售等方式直接面向公眾提供公共服務，或者通過合同承包、自由市場、特許經營等方式，將公共管理的一定責任和權利轉移到具有相應能力的政府機構或社會組織。公共組織網絡將公共管理的主體和受眾以邊的形式相聯結，政策中的自上而下與執行中的自下而上途徑都可以使用有向邊表示。在公共管理以網絡形式擴散的過程中，公共管理的主體和受眾是相對的，很難用局域網或模塊截然分開。網絡從內向外的決策流向因政府在行政上和財務上強大的力量而運行高效，而且隨著中央政府和地方政府之間關系的變遷，公共資源集中化的程度越來越明顯。

二、公共組織自然災害救助網絡的小世界效應和無標度效應

自然災害在形式上復雜多樣，在程度和規模上千差萬別。對自然災害的類型與影響進行清晰的界定是迅速有效開展救助的前提。分類方式的不同可能導致災害的相互交叉或包容，從而使災害救助工作進入多頭領導的混亂狀態。對此，學術界和行政機關對此開展了長期而廣范圍的調研。自然災害是指給人類生存帶來危害或損害人類生活環境的自然現象，包括洪澇、干旱災害，臺風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，水山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等。人們在自然災害救助的復雜性的認識方面通常存在著一些誤區，認為巨型的自然災害才具有復雜性，如汶川大地震、中國南方大范圍冰凍等極端自然災害。而事實并非如此，復雜性與規模的大小并不一定存在著必然的聯系，復雜性取決于構成要素的多少及各要素之間的相互作用，如小范圍的農作物病蟲害信息可能通過流通擴散影響到人們對于該種產品的普通憂慮情緒，從而在更大的范圍內影響到食品供應價格，對無辜的同行業者造成損失，即產生蝴蝶效應。同時，某些看似規模較大的自然災害如森林草原火災，覆蓋面積通常較大，而人類通過數千年對自然規律的認識早已形成了救助此種自然災害較為固定的模式，并且通過實踐檢驗，其復雜性已經大大降低。復雜性是與不確定性相伴而生的，具有正相關性。自然災害救助的不確定性通常來源于其種類多、分布地域廣及發生頻率高。人們難以估計即將面臨的災害種類，除了火山爆發，幾乎所有自然災害都在我國的歷史中出現過，繁多的種類使人們在應對自然災害時手足無措。我國地域遼闊，國土面積達960萬平方公里，其中陸地面積約932萬平方公里，水域面積約270萬平方公里，約70%以上的城市、50%以上的人口生活在自然災害頻發的地區。中國受季風氣候影響相當強烈，地區性洪澇或干旱災害時有發生，同時也是世界上大陸地震最活躍的國家。國內外的研究者在對各類網絡的大量分析與總結中，抽象出兩種類型的復雜網絡，即小世界網絡和無標度網絡。

小世界網絡描述的是在復雜網絡中，雖然存在著數量較多的節點，并且節點之間保持著各種形式不同的聯系，但節點與節點之間的距離，也可以稱之為平均最短路徑是相對較小的，任意兩節點之間的相關變量并不太多，體現著集聚程度高的特點。在公共組織對自然災害救助網絡中，由于各公共組織長期以來已經形為較為獨立的功能和運作機制，與其他公共組織的功能具有明顯的異質性，各節點之間的聯系集中表現為資源的互換，如何在資源與利益的共同作用下達到平衡，完成從無序走向有序，繼而實現系統與網絡的平衡。由此可看，公共組織網絡呈現出復雜網絡典型的小世界效應。另一個不容忽視的用于研究網絡的指標即為節點的度，度表明的是每個節點的連續數目，用以描述節點與其他節點是否存在著聯系與聯系的多少。在規則網絡中，每個節點都有相同數量的度，表現為單點分布。而在隨機網絡中，網絡節點的度呈現出二項分布，也可以用泊松分布逼近。而外國網絡研究學者在對萬維網進行深入分析后，認為復雜網絡節點的度既不是單點分布，也不是泊松分布，于是提出了無標度網絡的概念，用以形容復雜網絡度的不確定性。在公共組織對自然災害救助中同樣如此，節點與節點之間的聯系是具有異質性的。某些節點與眾多節點形成聯系，甚至可以粗略地看成是局域網絡的中心節點。如目前災害救助體系中的各地民政系統，同時承擔著醫療、教育、交通等多個組織之間的協調與整合功能，與大量要素存在著緊密的相關性。而另一些節點的度相對較少，這主要源于這些節點的功能盡管量不可或缺的，但是較為單一。總之，公共組織網絡充分滿足復雜網絡的無標度效應。

三、自然災害救助中的公共組織網絡行為特征

我國自然災害救助是一個不斷適應新情況、解決新問題的發展過程，從古至今，人們對自然災害救助進行了不懈的探索，意識形態上同時發生著深刻的變化，從戰勝自然到與自然和諧共處，這一觀念的轉變給公共組織提供了與以往完全不同的解決路徑。社會組織與復雜網絡有著本質上的契合點，運用復雜系統解決社會問題逐漸成為一種不容忽視的發展方向。各類復雜網絡存在著網絡集聚程度高、網絡距離小兩種共性，對復雜網絡特性的研究有利于在紛繁復雜的世界上尋求到解決實際問題的可行方案。在此，本文嘗試對自然災害救助中的公共組織網絡復雜性特征進行一些分析。

(一)公共組織網絡由若干個相互影響相互作用的模塊或節點組成，各節點具有相對獨立的功能，公共組織網絡的整體效用或功能通過各節點的相互作用才呈現出來，任何一個節點的運動都會影響到整體功能的實現或偏差。

新中國成立以后，隨著經濟條件的逐步好轉，人民的生命與財產安全開始得到重視，封建社會視人民生命財產安全如草賤的觀念被全國人民當家作主的新思想取代，黨和人民政府把對人民安居樂業造成嚴重威脅的自然災害管理提上了至關重要的地位。如何應對自然災害不再是單一地域或組織的責任，自然災害救助開始了從節點走向網絡的進程。1954年因大氣環流異常，雨帶在江淮流域長期徘徊，梅雨期比往年延長了一個月，長沙中下游、淮河流域發生了近百年罕見的大洪水，中央防汛指揮部迅速要求建設各級防汛機構，從省、市、縣區到鄉一級的機構有組織的成立起來，原來零星分散的人力物業得以初步集中，“查險情、查組織、查器材”成為開展防汛工作的前提。災民們在相應行政機關的組織下被轉移到鄰縣甚至鄰省，轉移途中按一定距離設有臨時接待站，以為災民提供基本的食品、藥物和休息場所。據有關部門統計，此次災害共轉移群眾1300萬人。洪水退去之后，各安置地政府為災民積極籌劃回鄉事宜，安排交通工具集體送返，并發放相應補助金。此次災害救助中的有序轉移，是新中國成立以來的第一次。與過去幾千年一遇災害餓殍遍野的場面形成鮮明對照。

縱觀此次災害救助過程，各級政府由原本獨立的節點開始聯結成有著內在聯系的公共組織網絡，雖然這時的網絡是相當松散的，而且沒有制度與法律的支撐，但公共組織網絡作為一個整體的功能開始發揮，救災成果為日后救災工作組織的發展與完善提供了借鑒。在總結20世紀50年代一系列自然災害救助成果后，我國逐漸形成了新的自然災害救助機制，提出了“集中指揮、軍民結合、相互支援”的指導方針。顧名思義，集中指揮即由中央統一領導、統一決策，中央在及時收集各地災情以及集相關專家對各種災情進行會商的基礎上，將會商結果逐級傳達給相應災區行政組織。如實及時匯報災情，嚴格遵守上級政府指令行事是災區政府的本職工作。在嚴格的行政指令之后，人民解決軍、武警部隊運用軍事化和專業化的知識、技術與設備參與到救災工作中來，這一股的力量植入，使災后救助特別是災后第一時間的救援起到了至關重要的作用。相互支援這一方針的提出恰好對應了公共組織網絡的形成，原來各地政府即公共組織網絡中的各節點是獨立運作的，而相互支援在一定程度上要求各節點之間進行主動或被動的物質和能源傳輸，盡管此種關聯性是帶有強制性和局限性的，但公共組織網絡的各節點通過相互作用而開始以一種整體的姿態展現，向著整體功能大于部分功能之和的方向發展，任何一個節點的運動都將影響到網絡的有效運行。

(二)公共組織網絡中的某些節點或由節點組織的局域網絡對網絡整體的效用是不盡相同的，在網絡中占據著不同的地位，重要性各不相同，某些關鍵節點的破壞可能對網絡形成致命的威脅。

從上文分析可以看出，在早期公共組織對自然災害救助的網絡化運行中，呈現出一種典型的星型拓樸結構，即各節點以星型方式聯結成網，網絡中存在中央節點，其他節點與中央節點直接相連，各節點通過中央節點間接地傳遞信息，這種網絡也被稱為集中式網絡。這時的公共組織網絡具有一個明顯的優點，即安全和易于控制。各公共組織之間的通信必須經過中央節點即中央政府，而中央節點需要具備極高的可靠性，中央政府的決策或行動一旦滯后甚至產生錯誤，將給整個救災工作帶來毀滅性的后果。在計劃經濟時代，中央政府大包大攬自然災害救助活動，不論災害的嚴重程度，從緊急救援到災后恢復重建，中央政府的資金投入始終占據著最核心的位置，而各級政府只需要按照相應法規，如實上報災情，保證救災資金下放到位即可，基本不具備作為災害救助的主體能動性。在與自然災害長期抗爭的過程中，始終存在著這樣一些節點，它們被作為局域網的中心節點發揮功能，具有較大的度，被賦予可控制與其直接關聯節點的權力。1950年2月27日，中央救災委員會正式成立，被學術界認為是最早的專業領導救災機構。然而不久之后，隨著“大躍進”運動席卷全國范圍，人們可以在短時間內消除災荒的觀念盛行，中央救災委員會因此而被順勢撤銷，其主要工作任務被劃歸到內務部，繼而分散至中央農業委員會、國家經委農業局、國家計劃委員會等多個部門，救災工作一度陷入混亂和無序狀態。失去了中心節點對周圍關聯節點控制的公共組織網絡，信息流動不順暢，盤踞于若干個主要節點卻無法聚集。1989年4月，為響應聯合國大會關于1990－2000年為“國際減輕自然災害十年”的提議，中國國際減災十年委員會成立，其主要任務是制定中國國際減災十年的相關指導思想、方案、計劃、規則，組織相關公共部門集合資源統一行動，共同而有序地開展防災、抗災和救災工作。此后，雖然該組織一度改名，但其作為公共組織自然災害救助網絡的中心節點的地位沒有發現本質的變化。2002年經批復同意，作為民政救災的主要技術支撐和服務機構的中華人民共和國民政部國家減災中心成立，其宗旨被確定為“為全國減災救災工作提供政策咨詢與技術信息服務”，民政部作為公共組織自然災害救助網絡的中心地位得到了進一步的落實與鞏固。

(三)公共組織網絡中的模塊或節點具有自適應、可自我調節等特征，并不完全受外界環境的控制。

改革開放之前的中國，一切以計劃行事，計劃經濟體制占到絕對壟斷的地位，中央政府在自然災害救助領域起著決定性的作用。然而，“社會化”意識同樣在這一時期開始生根萌芽。經濟條件的好轉，中國人民基本的溫飽問題得到解決的同時，開始把眼界擴展到周圍的人群和突發事件，人類潛意識中的同情心與社會責任意識開始覺醒。這一廣泛的社會化意識同樣滲入到自然災害救助領域，當一場自然災害降臨，非災區和輕災區的群眾開始自發地參與到災害救助中，最初主要以物資捐贈的形式為主。在今天看來，這一社會化參與意識是理所當然的，但是相對于當年認為慈善與社會主義水火不容的年代來說，這種意識的出現卻是具有極大的突破性。在整個19世紀80年代，人們對自然災害救助是否可放開社會化展開了史無前例的大討論，民政部在《關于可否發動群眾募捐支援災區問題的答復》中指出“對單位或群眾都不號召發動救災募捐，但如有些單位或個人出于自愿主動給予捐贈，民政部門可以接收。”這一文件雖然并沒有給予自然災害社會化救助以認可，卻也開辟了社會化的合理出口。越來越多的社會組織作為公共組織網絡中的節點，逐步活躍于自然災害救助領域中，自發形成了一股無法忽略的力量。隨后，1994年的第十次全國民政會議指出:“實踐證明，只有依靠群眾，動員、組織社會各方面的力量，走社會化道路，民政事業的發展才有廣闊的天地”。這是第一次明確提出“社會化”的概念，全國各大中城市開展了以募捐衣被為主要內容的活動，象征著臨時性救災捐贈向經常性社會捐助的轉變。社會組織成為政府與群眾的紐帶，發揮起與其他公共組織不同的作用。社會組織作為公共組織網絡中的一類特殊節點，其重要性的不斷提升恰恰得益于其主動性與自適應、自調節特性，從零散不規范的活動走向了制度化、日常化和經常化。

(四)公共組織網絡是一個動態演化的網絡，在防災、抗災、救災的不同階段都面臨著許多不確定性因素，公共組織網絡的節點個數、各節點的重要程度及節點間的相互作用都會隨著這些不確定性因素變化而變化，從而影響網絡運行的結構與功能。

在相當長的歷史時期中，我國自然災害救助主要以事后救濟為主。在自然災害事故發生后，水利部門、農業部門、林業部門等在有關自然災害救助管理部門的指示下，分頭行動，對災區相應災情進行調研和審核，并完成上報工作。即公共組織網絡中的各節點在收到中心節點的指令后，同時進入活躍運動，然后將信息反饋回中心節點。中心節點在收到各節點的信息后進行匯總與調配，并傳遞給各節點實現再反饋。這一類網絡演化模型較為粗糙，其實質是將眾多不確定性因素人為地忽略。隨著管理理念的提升和科學技術的飛躍發展，自然災害救助工作從事后救濟向全方位救助轉變，從災前的預防減災、災中的應急響應到災后的恢復重建，公共組織網絡已經有著全程立體救助的框架。相應的，公共組織自然災害救助網絡的動態演化過程可以大致的分為防災、抗災和救災三大階段。在災前預防階段中，中國氣象局、中國地震局、農業部和林業部等公共組織節點相對于其他節點擔負著更重要的責任，這些公共組織節點是否有效運行決定著人們能否準確而可靠地預測自然災害，及時做好應對災害的準備工作如建造防洪堤或疏散群眾等，將人民的生命和財產損失降至最低，甚至從根源上提前阻止災害的發生。當自然災害不可阻擋時，公共組織網絡運作隨之發生一系列的動態演化，占據關鍵位置地節點由民政部門、受災當地政府、人民解放軍和武警部隊、具有廣泛影響力的社會組織等取代。這些組織的共同特點是他們運動于災害發生的第一現場，能否采取科學的救災方法是在災后救援的黃金時間減少人員傷亡的決定性因素。在災后恢復重建階段，由于災區的各項公共設施、居民房屋等都可能遭受摧毀，災民居無定所、交通中斷、教育工作等的開展難以為繼，而住房和城鄉建設部、教育部、交通運輸部和鐵道部等相關公共組織將在中央的統一領導下承擔起相應恢復重建工程，尤其在重大級別災害如強烈地震等自然災害發生后，恢復重建工作相當艱巨，長則可達幾十年時間，因此這些公共組織節點將演化為較長的時期內救助網絡的模塊或局域網中樞。

(五)公共組織網絡是一個典型的加權網絡，網絡中各節點之間的相互作用和緊密性是不同的，這種差異對整個公共組織網絡的運作起著至關重要的作用。

在國務院辦公廳印發的《國家綜合減災“十一五”規劃》中明確指出，把“政府主導、分級管理、社會參與”作為未來五年的工作原則，這一原則在定義公共組織自然災害救助網絡節點范疇的同時，也對各節點之間的聯系做出了定義，也就是說，網絡中各節點之間的聯系并不是完全均等的，而是存在著主導與管理的關系，即對網絡中各節點的邊賦予了對應的權重。在實際救助工作中，各公共組織與民政部門的聯系占據著較高的權重，而其相互之間可能只存在較弱的關聯性，如醫療救助機構與教育機構的作用同樣是將財政資金轉化為價值，但兩者間并不存在直接的相互作用。無權網絡是對現實社會的一種數字抽象，加權網絡與其相比更具備實際操作性與可行性，明確網絡中節點聯系的權重，才能快速區別網絡的主干與分支，網絡一旦出現運行不暢，首要任務就是抓住主要矛盾即權重較高的聯系。

本文作者：陳軍華、溫馨 單位：西南石油大學文法學院