一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

1.預(yù)算執(zhí)行偏差大、約束力差。有些單位預(yù)算編制與執(zhí)行脫鉤明顯，存在“項目先上馬，預(yù)算再申報”的問題，部分項目的預(yù)算日后得到追加，也有部分項目無預(yù)算而長期掛賬，預(yù)算失去了嚴(yán)肅性和可控性。實踐中，一些單位由于缺乏節(jié)約意識和制度意識，存在購置超標(biāo)設(shè)備及消費(fèi)性設(shè)備、濫發(fā)津補(bǔ)貼、招待費(fèi)失控等現(xiàn)象，消費(fèi)性支出超標(biāo)。擠占正常辦公支出，導(dǎo)致正常辦公支出不足；擠占項目支出，影響了項目效益和效果。在預(yù)算執(zhí)行過程中，一些預(yù)算單位為今后爭取更多的預(yù)算利益，不惜通過“以撥代支”、“虛列支出”、“突擊預(yù)付”等方式完成年度預(yù)算支出目標(biāo)，賬面數(shù)據(jù)雖已完成，但相關(guān)任務(wù)目標(biāo)卻依然停留在紙面，上演預(yù)算“空城計”，更有甚者以此轉(zhuǎn)移資金，另立“小金庫”，為私人或小團(tuán)體謀取私利，嚴(yán)重踐踏預(yù)算的嚴(yán)肅性；由于缺乏季度或月度考核，預(yù)算單位不同程度存在年底“突擊花錢”的現(xiàn)象，甚至12月份的開支占到總支出的八成，這不僅降低了預(yù)算資金的使用效益，也嚴(yán)重加劇了預(yù)算執(zhí)行的不均衡性，影響了財政資金使用的計劃性和調(diào)控性。

2.預(yù)算考核不到位。目前我國對政府官員的政績考核體系中，預(yù)算指標(biāo)普遍缺位，預(yù)算管理缺乏激勵約束的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在預(yù)算編制和執(zhí)行后，行政事業(yè)單位很少對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行后期的分析和評估，不論是基本支出或項目支出，其超支與否，投向是否合理，績效是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，都沒有一個客觀的實事求是的評價。有些單位即使有預(yù)算考評環(huán)節(jié)，但存在重財務(wù)數(shù)據(jù)輕支出績效考核、重合規(guī)審查輕浪費(fèi)問責(zé)、重統(tǒng)籌平衡輕求真務(wù)實等情況。加上調(diào)整預(yù)算的隨意性及考核目標(biāo)抽象等原因，預(yù)算考核走過場現(xiàn)象比較普遍，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未實現(xiàn)與相關(guān)責(zé)任部門或人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任相掛鉤。

二、問題原因探究

1.對財務(wù)預(yù)算重視不夠,預(yù)算管理意識不足。大多數(shù)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)預(yù)算缺乏足夠的重視，這從財務(wù)部門普遍存在機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單、人員配備不足可見一斑，實踐中，很多財務(wù)部門隸屬于辦公室，會計崗位也是照顧性質(zhì)的工作崗位，一些會計人員不具備會計上崗證。此外，預(yù)算管理意識不足的問題表現(xiàn)在：一是經(jīng)費(fèi)管理還停留在傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)型管理模式階段，費(fèi)用控制機(jī)制僅限于對經(jīng)費(fèi)歸集、統(tǒng)計后與預(yù)算進(jìn)行簡單的對比；二是部門負(fù)責(zé)人對預(yù)算的關(guān)注僅集中在有預(yù)算額度可用及防止出現(xiàn)大額資金腐敗問題，至于資金效益、項目績效、科學(xué)管理方面大都不予重視；三是大多數(shù)預(yù)算單位認(rèn)為預(yù)算僅僅是資金的問題，是財務(wù)部門的事情，所以預(yù)算大都由財務(wù)人員在短時間內(nèi)閉門造車而成，普遍存在缺乏科學(xué)論證，缺少可行性研究，預(yù)算間銜接不暢，不符合實際等諸多問題。

2.會計核算體系不合理，核算方式粗放。我國《行政事業(yè)單位會計制度》以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，不管經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否發(fā)生，只根據(jù)資金的收付確認(rèn)收入和支出，這給預(yù)算單位人為調(diào)節(jié)經(jīng)費(fèi)收支提供了可能和現(xiàn)實路徑。有的預(yù)算單位通過年底“壓票不付”虛減財政支出，隱匿預(yù)算赤字，有的預(yù)算單位為完成預(yù)算支出指標(biāo)，采取年底集中撥付沒有實際業(yè)務(wù)的預(yù)付款來增加財政支出，以便日后獲得更多的預(yù)算批復(fù)，特別在工程項目領(lǐng)域，預(yù)算單位普遍采用“以撥代支”方式確認(rèn)支出，撥付的工程款滯留在項目牽頭部門賬上，造成財政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果信息的嚴(yán)重失真。因為會計報表等資料不需要嚴(yán)格的內(nèi)外部審計，加上未采用成本核算等精細(xì)化的財務(wù)管理，使得預(yù)算單位會計核算較為粗放，內(nèi)控制度也比較薄弱，比如出納兼任收付款憑證的填制、兼任會計檔案保管等現(xiàn)象比較普遍。

3.缺乏有效的監(jiān)督。目前，對行政事業(yè)單位預(yù)算的監(jiān)督分三個層面，第一是人大依法對預(yù)算的表決監(jiān)督，但由于管理體制尚未理順，由此在支出管理上與監(jiān)督考核方面缺乏強(qiáng)有力的控制與行之有效的約束機(jī)制和激勵機(jī)制，使人大對預(yù)算的審查效果不理想；第二是公眾對預(yù)算的監(jiān)督，但我國行政事業(yè)單位預(yù)算公開尚處于初步階段，全國僅有部分地區(qū)的行政單位公開了部門預(yù)算有關(guān)報表，公開的內(nèi)容大都是按照“類、款、項”進(jìn)行功能分類的支出大數(shù)，這種籠統(tǒng)數(shù)據(jù)堆積的預(yù)算表格，對普通民眾而言沒有實質(zhì)意義；第三是目前我國除了要求對專項資金實施審計外，并未要求每年對所有預(yù)算單位實施預(yù)算執(zhí)行結(jié)果審計，這使得預(yù)算執(zhí)行中的問題得不到及時的發(fā)現(xiàn)和糾正，也不利于預(yù)算單位預(yù)算管理水平的提高。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

1.真正推行“零基預(yù)算”，提高預(yù)算下達(dá)的科學(xué)化水平。在行政事業(yè)單位預(yù)算制度改革中，要完善預(yù)算編制機(jī)制，推進(jìn)“零基預(yù)算”實施步伐，將當(dāng)年工作需要作為預(yù)算編制及下達(dá)的重要決定性依據(jù)，將提高預(yù)算支出績效水平為預(yù)算編制下達(dá)的重要目標(biāo)。為此，在預(yù)算“二上二下”過程中，要實事求是地根據(jù)預(yù)算單位實際工作需要科學(xué)準(zhǔn)確地編制人員、公共及項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，要做到“一個不變、兩個改變”：“一個不變”是指預(yù)算編制基礎(chǔ)一律為0，各單位一視同仁，每年不變，改變過去以歷年預(yù)算為基礎(chǔ)的做法；“兩個改變”是指預(yù)算項目不能一成不變，標(biāo)準(zhǔn)單價也不能一成不變，要根據(jù)預(yù)算單位實際情況核定當(dāng)年預(yù)算。要真正落實“零基預(yù)算”，首先要準(zhǔn)確掌握預(yù)算單位職能、工作任務(wù)、人員、資產(chǎn)等基本情況，作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料，要將重點(diǎn)工作或計劃項目作為項目經(jīng)費(fèi)下達(dá)的基本依據(jù)；其次要根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r水平及時更新定額和標(biāo)準(zhǔn)，使定額真正具有可行性和參考性；最后要轉(zhuǎn)變預(yù)算觀念，破除“增量預(yù)算”和“越花錢，錢越多”等思想，財政部門要敢于和善于做預(yù)算減法，不管是歷年批復(fù)或新增項目，對當(dāng)年不能提供有效申請依據(jù)的要做到堅決不批。

2.推進(jìn)財政預(yù)決算信息公開，實現(xiàn)財政資金在陽光下運(yùn)行。政府通過財政信息公開曬出預(yù)算單位賬本，供公眾查閱和監(jiān)督，實現(xiàn)財政資金在陽光下運(yùn)行。一方面有利于反腐工作的開展，另一方面可以促進(jìn)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化和科學(xué)化，倒逼預(yù)算制度改革。雖然我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》缺乏對政府財政收支信息公開的強(qiáng)制性法律規(guī)定，但財政部2010年3月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》及2011年1月發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)基層財政專項支出預(yù)算公開的意見》，都對預(yù)算單位公開財政預(yù)算信息作出了具體的規(guī)定。從執(zhí)行情況看，我國各地方政府普遍公開了預(yù)算總表以及按功能分類的預(yù)算明細(xì)表，邁出了財政信息公開的第一步。但從目前公開的范圍和力度上看，離預(yù)算體制改革的要求還有很大的差距。下一步應(yīng)在三個方面有所突破：首先，在橫向?qū)用孢M(jìn)行擴(kuò)展。公開的范圍不僅要包括基本支出預(yù)算，更要涵蓋專項支出，特別是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房保障等民生領(lǐng)域的專項支出；公開的內(nèi)容不僅是預(yù)算，還應(yīng)包括決算，以及部門職能、編制、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息，以便有利于公眾對預(yù)決算的理解和分析，提出針對性的監(jiān)督意見；公開的項目要不斷細(xì)化，不僅要公開按功能分類的預(yù)決算支出表，也要公開按經(jīng)濟(jì)用途分類的預(yù)決算支出表，盡量公開到最后一級科目，讓財政資金使用情況以不同的角度、不同層次、不同類別全方位呈現(xiàn)在公眾面前。其次，在縱向?qū)用鏀U(kuò)展。既然省（市）一級的預(yù)算能做到公開，那么縣、鄉(xiāng)、村的預(yù)算更應(yīng)該公開，這樣可以有利于做到財政資金公開的全覆蓋，防止有些單位為規(guī)避預(yù)算公開而將資金轉(zhuǎn)移到免于公開的部門。最后，要引入獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)對公開的財政信息進(jìn)行審計，保證公開信息的公允性。

3.深化國庫集中收付制改革，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管。要強(qiáng)化預(yù)算管理，就必然要進(jìn)一步完善國庫集中收付制度。一是，加強(qiáng)用款計劃的管理。用款計劃是控制預(yù)算單位財政資金支付的“牛鼻子”，各級財政部分要嚴(yán)格按照預(yù)算確定財政直接支付和授權(quán)支付額度，并根據(jù)實際需要分期分?jǐn)偅獙嵭杏每钣媱潓徟?zé)任制，加強(qiáng)對用款計劃審批和復(fù)核的管理。二是，規(guī)范支出撥付程序。按照不同的支出類型,分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付方式,并以財政直接支付為主要方式，特別要加強(qiáng)政府采購直接支付的力度。三是，推廣使用公務(wù)卡制度。目前上海市行政事業(yè)單位在辦公費(fèi)、車輛燃油保險費(fèi)、招待費(fèi)等方面推廣使用公務(wù)卡結(jié)算，從實行效果來看，公務(wù)卡制度能進(jìn)一步提高財政資金使用的透明度，有助于財政資金的安全運(yùn)行，也可以規(guī)避現(xiàn)金支付的諸多風(fēng)險，值得大力推廣。四是，加強(qiáng)對預(yù)算單位銀行賬戶的監(jiān)管，預(yù)算單位除開立符合規(guī)定的零余額賬戶及專用賬戶外，不得擅自開立其他賬戶，財政部門要定期對預(yù)算單位零余額賬戶情況進(jìn)行檢查，避免賬戶游離在監(jiān)管之外或違規(guī)運(yùn)行。

4.整章建制，嚴(yán)格執(zhí)行，提高預(yù)算實施效率。一是，要建立嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)審批制度，嚴(yán)把審批關(guān)，堅決杜絕無預(yù)算、無審批的經(jīng)費(fèi)支出，強(qiáng)化預(yù)算支出的事前監(jiān)督；二是，建立經(jīng)費(fèi)支出管理制度，根據(jù)中央關(guān)于改進(jìn)作風(fēng)的八項規(guī)定，細(xì)化各單項經(jīng)費(fèi)管理辦法，如招待費(fèi)、辦公費(fèi)、車輛運(yùn)行費(fèi)等，要做到有章可循，依規(guī)辦事，堵塞管理漏洞，防止經(jīng)費(fèi)支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高財政資金使用效益；三是，建立預(yù)算崗位責(zé)任制，將預(yù)算執(zhí)行工作的責(zé)任落實到崗，任務(wù)落實到人，除明確單位負(fù)責(zé)人是財務(wù)預(yù)算工作的第一責(zé)任人外，各部門各司其職，形成全面的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系；四是，建立預(yù)算執(zhí)行分析制度，結(jié)合工作實際定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，特別注重經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)度及合規(guī)性解析，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，通過動態(tài)監(jiān)控體系的運(yùn)用，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行效率的提高。

5.引入預(yù)算支出績效管理，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核。為強(qiáng)化財政支出管理的責(zé)任和效率，實現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價的有機(jī)統(tǒng)一，有必要在預(yù)算單位中推進(jìn)預(yù)算支出績效管理。預(yù)算支出績效管理是指財政部門、預(yù)算主管部門、預(yù)算單位根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評價方法、指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，對財政支出的產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評價。實踐中，可以項目支出為重點(diǎn)，實施預(yù)算支出績效目標(biāo)管理。首先，根據(jù)項目性質(zhì)確定績效目標(biāo)，明確在一定期限內(nèi)需達(dá)到的產(chǎn)出和效果，包括預(yù)期提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時效及服務(wù)對象滿意等方面的目標(biāo)；其次，建立由財政、主管部門、審計組成的預(yù)算績效評價小組，對項目支出過程進(jìn)行跟蹤，重點(diǎn)檢查支出目標(biāo)的實現(xiàn)情況，形成過程監(jiān)督報告；再次，評價小組運(yùn)用成本效益、公眾評判等評價方法對項目支出績效情況進(jìn)行評定；最后，評價小組將評價結(jié)果作為預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核的一項重要內(nèi)容。除此之外，還應(yīng)建立有效的預(yù)算節(jié)約的評價激勵機(jī)制，加強(qiáng)對基本支出預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核，應(yīng)改變過去一些結(jié)余資金管理的慣例，比如一些財政部門通過安排剛性增支來消化預(yù)算單位以前年度的基本支出結(jié)余，這種做法對于收繳結(jié)余，無疑極大地挫傷了預(yù)算單位節(jié)約的積極性，因此，應(yīng)允許預(yù)算單位在以后年度按原用途自由使用結(jié)余資金，方能促進(jìn)預(yù)算單位更加科學(xué)合理地安排預(yù)算支出，此外，還可以根據(jù)基本支出預(yù)算執(zhí)行結(jié)果來調(diào)整預(yù)算單位的工資額度，以此激勵單位增強(qiáng)成本意識，變爭相花錢為主動節(jié)約。

6.加強(qiáng)財務(wù)人員培訓(xùn)，提升工作水平。隨著財政預(yù)算體制改革步伐的不斷加快，諸如國庫集中支付、財政信息公開、引入權(quán)責(zé)發(fā)生制等政策可能在短期內(nèi)集中推出，這就要求財務(wù)人員具備扎實的業(yè)務(wù)素質(zhì)和實踐能力，以應(yīng)對預(yù)算管理改革對操作層面提出的挑戰(zhàn)。因此，提升財務(wù)人員的素質(zhì)和工作水平顯得更為迫切，要加大財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提高專業(yè)技能和職業(yè)判斷能力，提升預(yù)算管理水平。要進(jìn)一步提高財務(wù)人員的計算機(jī)運(yùn)用能力，對于有些財務(wù)人員年齡偏大的單位，要注意充實年輕的人員，最后，還應(yīng)加強(qiáng)財務(wù)人員的職業(yè)道德建設(shè)，提高法制觀念和道德水準(zhǔn)，使他們成為自覺維護(hù)預(yù)算制度的踐行者。

本文作者：趙國平 單位：上海市靜安區(qū)建設(shè)和交通委員會