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世界城市建設與公共管理

2021-4-10 | 公共管理

摘要：建設世界城市的推進催生諸多公共問題。世界城市的公共管理不僅是一個深化融入全球化進而掌握國際主導權的問題，同時還是一個處理社會割裂、謀求共享世界城市紅利的考驗。世界城市建設的目標，驅使首都北京突破傳統的公共管理的理念、模式和方法，創新“科學發展觀”與“和諧社會”視野下的公共管理的制度基礎和政策框架。秉承公共管理的正義、審慎改度、廉潔政府的基本理念，實現公共管理的創新與公共政策體系的完善。

關鍵詞：世界城市；公共治理；管理創新；體系完善

自20世紀80年代以來，隨著世界范圍內城市競爭的日益加劇，建設世界城市已經成為全球化時代世界主要國家或地區獲取更大發展空間的必然的戰略選擇。時代的發展要求將首都北京建設成國際一流水平的世界城市。

然而，如何推進實現首都北京建設世界城市的戰略目標，給經濟、政治、文化、社會等諸多領域提出了新的艱巨挑戰。在加速建設世界城市硬環境的同時，軟實力的提升凸顯出重要性。人們對于城市發展方向的關注，開始從對于經濟增長、物質豐富程度的追求，轉向對良好生活環境、獨特城市文化和豐富精神生活的追求等方面。未來城市的治理在不斷地考驗政府的執政能力，發展世界城市的目標，驅使首都北京突破傳統的公共治理的理念、模式和方法，創新“科學發展觀”與“和諧社會”視野下的公共管理制度基礎和政策框架。

一、世界城市的內涵界定及北京建設世界城市目標的提出

世界城市是國際城市的高端形態，是指在全球政治、經濟、文化、社會等方面具有最高影響力的城市，不僅規模較大且城市現代化和國際化職能效應都達到“極強”或“較強”程度，在全球經濟中具有重要地位作用的國際性城市。

關于世界城市或者國際城市，國內外并沒有一致的權威概念和衡量標準。綜合各方面研究，一般認為，世界城市的標準主要體現在城市現代化和國際化職能效應兩個方面。其中，城市規模和現代化水平是基礎，國際化職能效應主要體現在其世界性的經濟職能作用和競爭力上，同時也體現在社會、文化等領域的綜合競爭力上。從量化的標準看，基本上可以分為經濟發展、基礎設施水平、控制力和影響力、國際交往水平等四個方面。根據國內外專家的研究，目前國際上公認的世界城市只有三個，即紐約、倫敦、東京，它們在世界金融體系及世界經濟事務中發揮著核心作用。近年一些觀點還包括亞洲的大城市，如香港、北京、新加坡和上海。一般認為世界城市具有以下特點，即世界城市的13項指標：國際性、為人熟知；積極參與國際事務且具影響力；相當大的人口；重要的國際機場；先進的交通系統；亞洲城市要吸引外來投資，并設有相關的移民社區，西方城市要設有國際文化和社區；國際金融機構、律師事務所、公司總部和股票交易所，并對世界經濟起關鍵作用；先進的通訊設備，如光纖、無線網絡、流動電話服務，以及其他高速電訊線路，有助于跨國合作；蜚聲國際的文化機構；濃厚的文化氣息；強大而有影響力的媒體；強大的體育社群以及舉辦國際體育盛事的能力和經驗；在近海城市中，擁有大型且繁忙的港口。

世界城市在世界城市體系中相互關聯、互為依存。但由于各個世界城市自身制度、文化結構的差異，以及全球化經濟格局中職能分工的差異，世界城市在類型上也表現出多樣性或差異性。

北京將世界城市確定為努力目標，經過了長時間的研究和醞釀，《北京城市總體規劃(2004年至2020年)》提出北京城市發展目標的定位，第一步是構建現代國際城市的基本構架，第二步到2020年全面建成現代化國際城市，第三步到2050年成為世界城市。北京通過成功舉辦2008年奧運會，以及隨之全面展開、扎實推進的“人文北京、科技北京、綠色北京”建設，已進入了全面建設現代化國際大都市的新階段。

二、世界城市建設與公共管理新課題

公共管理在其百多年的演進和流變歷程中，出現了各種爭奇斗妍的學術論爭和理論流派。公共管理實踐作為一種“國家的藝術”，伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態和波瀾壯闊的豐富實踐，總會有治理安排上的結構轉型和制度創新（陳瑞蓮）。伴隨全球化和我國市場化、城市化和現代化進程的不斷加速，一種有別于傳統公共管理模式的大都市公共管理，正在迅速凸顯和逐步成形，為應對世界城市公共問題，政府公共管理的治理結構和制度建構面臨新的挑戰和訴求。

（一）世界城市建設中公共問題凸顯

全球化以及建設世界城市的推進催生了諸多公共問題。例如，社會流動性增強。世界城市成為人流、物流、資金流、信息流等要素高度集聚地。外來流動人口的增加，不僅給城市基礎設施和公共服務帶來壓力，如交通、環境等問題，也給公共安全帶來潛在危機。此外，貧富差距的增大，不僅會引發一系列社會問題，也不利于實現公平競爭和資源的有效配置，不利于社會健康發展。學者們的研究表明，高等級的世界城市往往是貧富懸殊最大的區域，全球化使財富與權力集聚于這些節點，也帶來了下層低技術、低收入移民的數量不斷增加，同時，就業結構、福利體制的變化，以及世界城市獨特的全球財富分配系統也加劇了這一問題。有學者將世界城市的社會影響與公共治理概括為兩大層面（屠啟宇）：其一，世界城市中的參與與排斥問題。作為全球化產物的世界城市，受全球化進程的支配，其產業體系都經歷了一個從制造業向金融服務業的結構轉化過程，這個轉化又必然會帶來城市社會結構的變化，使城市中各利益群體的社會影響力與社會參與度發生分化，形成了一個二元社會：一邊是全球化進程的參與者（theinsiders），另一邊則是被排斥出這一進程的局外人(theoutsiders)。國際經驗反映，二者的境遇差異往往表現在就業結構、收入結構、社會結構、社區結構、社會參與等方面；其二，世界城市的發展盲區，給公共治理提出緊迫的課題：營造和諧社會、達成社會共識、防止社會排斥現象泛濫、講求平衡的公共投入等。

盡管世界城市是一個強有力的集聚全球要素與能量的節點，但也可能是一個加劇社會乃至政治危機所在。為此，建設世界城市的公共治理就不僅僅是一個深化融入全球化進而掌握國際主導權的問題，同時，還是一個處理社會割裂、謀求共享世界城市紅利的考驗。

另一方面，世界城市的治理，不再是專指政府的行為，參與治理活動的有政府、私營部門、民間社會等不同群體，突出表現為治理主體的多元化、治理形式合作化、治理結果的不可控。政黨、利益集團、新聞媒體以及作為個體的公民的作用日益凸顯，各主體彼此間的交互作用決定著未來世界城市公共政策的價值傾向和行為方式。

（二）我國世界城市管理中存在制度缺失

就目前來看,對于世界城市治理，無論是我國公共管理的理論界還是實務部門, 都缺乏系統的理論思考和操作策略；最為關鍵的是，城市公共管理的制度設計鏈條中，還存在諸多漏洞與缺失。表現在：政府治理的價值導向還存有以追求經濟增長的不當誤區；政府依然是管理城市公共事務的主體，包辦和代辦了許多大小公共事務；城市化進程中城鄉二元結構問題突出，城市與農村之間缺乏有效銜接的制度融合機制等。

（三） 世界城市建設與公共管理的基本目標與理念

1、正義法則

正義是一個社會的首要價值，正義也是公共管理合法性的基石。針對世界城市中可能出現的貧富懸殊嚴重、種族矛盾尖銳、社區出現分裂等問題，世界城市的發展不能走只重經濟的歧途，而是要正視問題的研究，特別是探討怎樣在世界城市中維護社會公正，緩解兩極分化的問題。

2、審慎改度

很多“創新”、“改革”名義下的肆意妄為，不僅耗費了公共資源，還引發種種社會弊端。正如規制太濫一定導致低效率和腐敗一樣，“改革”“創新”太多太濫，一定會打亂社會內在節律，影響社會的穩定和運行。受“趕超戰略”和政績觀的驅使，城市管理者對本地的發展有著強烈緊迫感，他們往往只看到GDP翻番、技術領先、破舊立新帶來的正效應，卻看不到超常速度和程度的改變對傳統構成威脅而帶來的負效應。正如瘋狂開發自然資源會破壞自然生態一樣，急劇拆舊建新也會破壞社會生態。建設世界城市，是北京戰略規劃，是高瞻遠矚的決策目標，需杜絕為了推進而推進的盲目行政，政府的決策、行為一切需在科學框架下理性從事。

3、廉潔政府

運用經營效率、成本管理、績效評估等企業化管理理念和手段改革公共部門。在政府體系內部實施從政策制定、實施到日常事務管理的全過程績效管理和成本控制，對于政府的大型公共項目在不同階段走由社會、專家、政府共同參與的全方位開放的透明化路徑。

三、世界城市建設與公共管理創新的路徑選擇

（一）世界城市建設的公共管理創新

1、構建多元的、廣泛參與的政策生態

世界城市文化具有多元性。文化是城市的靈魂所在，也是一個城市真正成為世界城市的主導性軟要素。從城市功能上說，世界城市不是屬于一個城市、一個國家或當地居民，而是屬于全球和世界公民的。它包容著來自世界各地不同種族、民族、語言、不同文化背景的多元文化和多元文明，這些多彩文化在大都市里相互交流、碰撞、融合，最終形成一種平等、開放、自由、包容、互動、創新的城市文化精神。文化會構成特殊而持久的政策生態環境。

城市為人而建，只有城市中的居民都普遍有意愿、有熱情、有能力、有渠道參與城市公共事務的討論、組織與規劃，城市才會有靈魂。城市管理者需要建設城市制度文化，喚起公眾對城市的認同感。最好的城市公共管理文化是實現市民自治，只有市民擁有自己的權利，擁有發表對城市建設意見權利時，一個符合地域傳統的公共生活模式才有可能逐漸成型。對公共事務的參與，是一個不斷學習、訓練、實踐的過程，它不僅是市民發生關聯的一種生活方式，更是一種城市與市民合作與交流的方式。

世界城市的公共管理不再是“政府管理”，它需要社會多方面的協同、參與、聯動和共治。社會參與度越高、主體越多元化，公共管理的“公共性”越高。建設世界城市的戰略框架下，首先要樹立的政治生態即為多元文化背景下公眾廣泛參與的社會生態，所有為城市建設貢獻力量的公眾都有權在法制框架下進行有序合法的政治參與，對制度建設、社會治理提出建議和看法。

另一方面，公眾在制度、社會生活等各個領域應一視同仁，打破現有的門檻和限制，無論國別，無論種族實現平等。不再有從前所謂的外來人口、本地人的界限。例如，北京過去對于外來人口和流動人口，以往采用暫住證等方式進行管理，弊端相當多。現在北京開始逐步取消暫住證，以居住證來取代。這一做法其實就是邁向世界城市必不可少的一步。

2、提高城市規劃的可操作性，完善法規體系，加強宏觀調控和微觀開發管理

城市管理基準是可持續發展，要通過各種有效的管理手段，把城市引向經濟繁榮、社會公平、生態友好的狀態。城市規劃在可操作性及規劃指標的嚴密性和體系化等方面存在問題，就會造成在規劃管理中執行部門的自由裁量權過大，規劃執行因人、因事而異，乃至領導的一句話就能改變已定規劃等現象，從而影響城市管理的效果，乃至其作為城市法規的嚴肅性和政府管理的權威性。

因此，世界城市建設中不僅需要進一步加強土地利用規劃等宏觀規劃與分區規劃、控制性規劃等中觀、微觀的銜接和整合，還必須從進一步完善、明確、具體、量化的規劃指標體系，提高規劃管理程序設計的可操作性，加快建立系統、完善的法律法規體系等方面入手，努力提高城市規劃的可操作性，從而保證城市規劃的科學推進。提高公共服務質量公共管理的理念和目標要從單純的以促進經濟增長、改善政府財政為指向，逐漸轉向以提供市民生活服務和滿足社會需求為目的的“社會服務”，政府可以通過延長服務時間、減少審批手續、積極開展政務公開、增加咨詢服務內容等方式，提高公共服務質量。北京近幾年來在這方面做出了很大的努力，但在量提高的同時，尚存有質量問題亟待解決。

3、加快分配制度的改革世界城市往往是高端人才聚集之地，如何吸引人才，一個重要法寶就是分配制度。在保證高收入者利益的前提下，更多的政策向低收入者傾斜，同時讓社會上的中等收入者切實感受更多政策的福利增長，以有效地應對世界城市中出現的貧富差距加大等問題。

4、提升城市社區管理的職能，加強參與型社區建設跟國外發達城市的社區相比，北京在社區服務及功能方面，還有很大差距。社區管理，無論是服務水平，還是質量和效率，都處于較低水平。各社區公共服務要達到國際化標準，需要政府制定一系列政策，用國際標準指導建設城市社區。同時，鼓勵市民積極參與社區建設。從政府立場來看，促進市民參與社區建設能夠廣泛聽取意見，減少規劃決策的風險；有利于推進政府工作的監督和評價機制建設，以幫助政府提高管理效率和質量；市民參與城市社區改造，包括一些自助型開發項目，不僅可以減輕政府的壓力和負擔，對于提高城市改造項目的綜合效益也能發揮極大的作用。

5、關注和扶持NGO的發展NGO的發展對世界城市是不可或缺的。在紐約、倫敦和東京，都有不少有世界影響力的NGO組織在全球范圍內發揮著作用。有專家指出要繼承奧運經驗，讓社會主體多元參與社會事務（連玉明）。我國非營利事業發展可以學習和借鑒西方發達國家的經驗，對NGO重新定位，明晰政府與NGO的關系，健全NGO相關法律法規，鼓勵民間組織發展，發揮政府在其中的倡導者、合作者、管理監督者、法律保障者的作用。政府管理模式從過去依靠條塊分割的官僚體制、自上而下的“管理”，逐漸向與社會、企業、非政府組織的“合作型管理”轉變。利用、開發社會力量，積極推動委托經營、合作經營等方式，將一些原本由政府部門直接操作的服務內容，如公立學校的配餐、警衛保安、庭院管理等項目，轉為社會化經營，減輕政府的管理成本和負擔，提高管理效率，從而實現“小政府、大社會”的目標。

6、塑造良好的公共部門形象，積極開展“城市外交”

世界城市中，“政治”處于大眾媒體的視線之中，政治家們越來越扮演著大眾化的角色，政治舉措也已告別神秘化。隨著新公共管理浪潮的推進，現代社會的公共組織更加重視處理外部關系，并試圖實現對外部關系的有效管理。世界城市中，伴隨著公共管理主體日益多元化、公共部門外部要素復雜性增加，公共組織在處理外部關系、追求良好的公共形象方面面臨更多的挑戰。公共部門形象是一種特殊資源，它雖然只是一個抽象的存在，但對公共組織影響力卻起著非常重要的作用。良好的公共形象有助于增強公共部門自身的凝聚力和吸引力，有利于增進公眾對公共部門的認同感和信任感，融洽公共部門與民間社會的關系，從而強化公共部門尤其是政府統治、管理的合法性基礎。

近幾十年來，隨著中國的迅速崛起，我國公共部門的形象問題也被提上了議事日程，并日益受到世界關注。此外，經濟全球化使城市的發展更加服從于全球市場的運行規律。歐美發達國家的不少事例表明，城市根據自身的發展需要，或者通過參加國際組織，增加城市更多的國際和全球功能，擴大城市的國際影響力，拓展城市的資源來源；或者開展“姊妹城市”等“次國家外交”，使自己與其他國家的城市或企業在合作中共同獲益。

（二）世界城市建設中的公共政策體系完善

公共政策是政府對各種客觀存在的利益訴求實行調控的有效工具，對于促進社會公平公正與和諧穩定發展發揮著十分重要的作用。隨著都市化進程不斷加速，大都市逐漸成為帶動國家區域經濟發展和參與國際競爭的戰略空間，如何保持都市社會的協調穩定發展，在很大程度上有賴于科學的公共政策體系。

世界城市的公共政策是指國際化大都市公共部門在一定的歷史條件下，為了解決世界城市在發展中所面臨的一系列社會問題、滿足社會需求，制定并實施的一系列行為準則或行為規范，它有著有別于其他層面公共政策的特點。同時，北京作為歷史名城、皇朝古都，她獨特的政治文化、社會環境深刻地影響到她的公共政策生態。

世界城市理論及實踐的發展呼喚政府關注城市本土特色，科學決策。一方面，在城市功能建設和新文化的創建中，充分聽取專家意見，使本土傳統得到可能的體現。采用科學的決策程序、決策方法技術、建立合理的協商協議的決策機制。在我國，傳統方式下各項政策的制定和實施過程中，政府與企業、社會、市民的關系傾向于通過強硬的行政手段、進行行政指令式的管理，往往造成管理成本高、實施效果差等問題。因此，在建設世界城市的理念框架下，如何在政策制定和實施過程中，建立起適合中國國情的協商協議機制，是提高城市管理效率的重要途徑之一。同時也要求決策者有較寬的知識面和較高的知識素養，提高科學決策能力，并健全規范決策的法律制度，建立決策責任機制。

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