一、存在問題的主要原因

上述問題的存在，除主觀上一些單位的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人員對建設(shè)管理重視不夠之外，筆者認(rèn)為更主要的還是以下幾方面的原因：

1.建設(shè)管理體制和機(jī)制方面的問題現(xiàn)有的建設(shè)體制，項(xiàng)目法人都不是根本意義上的法人，只是一些委托代理人，其按行政隸屬關(guān)系接受上級主管部門的監(jiān)督。有法律上提供的彈性空間，在履行建設(shè)項(xiàng)目管理職能時，僅用道德來約束他們?yōu)樗?wù)的機(jī)構(gòu)決策是不夠的，這為他們提供了牟取個人利益的機(jī)會。施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)和勘察等經(jīng)營實(shí)體與水利主管單位存在千絲萬縷的聯(lián)系，雖然引進(jìn)了市場競爭機(jī)制，但難以按市場規(guī)則辦事。各級地方政府為本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而采取的保護(hù)主義，也給違規(guī)操作提供了機(jī)會。

2.一些法規(guī)和制度不健全由于我國的法律法規(guī)尚在不斷完善當(dāng)中，一些符合社會主義市場規(guī)則的制度尚待完善。有些法規(guī)的條款規(guī)定本身就留給業(yè)主或代理機(jī)構(gòu)一定的彈性空間，如：賦于項(xiàng)目業(yè)主辦理招標(biāo)事宜的權(quán)力，授于評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件確定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法、對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較的權(quán)力等。這些規(guī)定從某種意義上而言，對當(dāng)事者的道德約束高于法律約束，加之一些單位執(zhí)法不力，監(jiān)督不到位，監(jiān)督措施缺乏力度，誠信經(jīng)營的社會基礎(chǔ)薄弱，且違規(guī)操作成本低等原因，致使一些違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.經(jīng)費(fèi)不足當(dāng)前推行的部門預(yù)算等改革措施，由于不是依據(jù)單位合理開支需要安排經(jīng)費(fèi)，而是依據(jù)財(cái)政收入的多少來確定經(jīng)費(fèi)數(shù)額，加之長期以來重建設(shè)、輕管理，單位正常經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致各單位擠占基本建設(shè)等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。另外，由于基本建設(shè)前期工作經(jīng)費(fèi)少，加之任務(wù)重，周期短，前期工作難以深入進(jìn)行。部分地方因財(cái)政較困難，屬“吃飯”財(cái)政，造成建設(shè)經(jīng)費(fèi)不能到位。

4.項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位因項(xiàng)目法人與主管部門及設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位職責(zé)不清，關(guān)系不明，造成建設(shè)管理不到位。有些問題則是因?yàn)榻ㄔO(shè)管理人員責(zé)任心不強(qiáng)，業(yè)務(wù)不熟悉造成的，故建管人員業(yè)務(wù)水平有待提高。

二、加強(qiáng)水利工程建設(shè)管理的對策

1.深化水利建設(shè)管理體制改革首先，要加快推進(jìn)水利企、事業(yè)單位管理體制改革。企業(yè)單位按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求改制，與主管部門脫鉤，公平參與市場競爭。不屬于公益性質(zhì)的水利勘測、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等事業(yè)單位，按照國家對事業(yè)單位改革的要求，要加快改企改制工作，從事業(yè)單位中剝離出去，獨(dú)立參與市場競爭，使其真正成為責(zé)任利益主體。

其次，進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目法人的設(shè)立。按照行政主管部門和法人分離、項(xiàng)目監(jiān)督管理和項(xiàng)目實(shí)施管理分離的原則，政府、水利行業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員一般不應(yīng)作為項(xiàng)目法人的組成人員。新建工程，應(yīng)根據(jù)建管結(jié)合的原則，在項(xiàng)目可研批復(fù)階段成立工程管理單位，由其作為項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)工程建設(shè)。改造、加固工程等由原管理單位作為項(xiàng)目法人。建、管為同一法人，必將大大加強(qiáng)項(xiàng)目法人的責(zé)任心。項(xiàng)目較大、施工期較長的重點(diǎn)水利工程，在項(xiàng)目法人之上可考慮成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)中的重大問題。根據(jù)水利工程定員定崗辦法，由上級主管部門核定項(xiàng)目法人編制，嚴(yán)格控制，不得超編。

三是對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目積極推進(jìn)項(xiàng)目“代建制”，提高項(xiàng)目管理水平。實(shí)施“代建制”能較好地理順政府投資項(xiàng)目中各方的責(zé)、權(quán)、利，從而有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為，有助于遏制腐敗，提高投資效益，有效抑制超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)等痼疾。

2.進(jìn)一步完善建設(shè)管理的法規(guī)和各項(xiàng)管理制度當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)正在逐步建立和完善，一些符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的法律、法規(guī)也在不斷完善過程中。水利基本建設(shè)項(xiàng)目管理方面，一些大的法規(guī)初步建立，要盡快出臺一些具體、可操作性的配套法規(guī)

。在招投標(biāo)方面，加強(qiáng)保密措施，適當(dāng)延長評審時間，實(shí)事求是地確定資格預(yù)審條件，逐步建立由政府統(tǒng)一規(guī)范管理的招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制，改變招投標(biāo)活動中多部門管理、各行其事的管理現(xiàn)象。為杜絕資質(zhì)“掛靠”現(xiàn)象的發(fā)生，在制定招標(biāo)文件時就明確要求法人授權(quán)代理人為投標(biāo)單位正式聘用一年以上人員，并提供投標(biāo)單位為該代理人向當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門繳納上年度社會保障金復(fù)印件。要求投標(biāo)單位的投標(biāo)保證金必須使用銀行匯票或轉(zhuǎn)帳研究與觀察支票。實(shí)行證件保管制，將中標(biāo)單位項(xiàng)目經(jīng)理證交由當(dāng)?shù)卣袠?biāo)辦保存，直到工程竣工驗(yàn)收合格后返還。水利建設(shè)的管理部門要在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善建設(shè)管理的各項(xiàng)法規(guī)、制度，并隨著形勢的發(fā)展、新情況的不斷涌現(xiàn)，適時進(jìn)行調(diào)理，使基本建設(shè)管理有法可依，有章可循，逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)管理的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

3.加大工程前期經(jīng)費(fèi)投入完善部門預(yù)算，合理確定配套資金規(guī)模。水利前期工作是搞好水利建設(shè)和發(fā)揮投資效益的基礎(chǔ)，為適應(yīng)國家水利建設(shè)的新形勢，水利前期工作必須超前發(fā)展，逐步建立完善的規(guī)劃體系，增加水利前期工作項(xiàng)目儲備。必須進(jìn)一步加大水利前期工作投入，保持適度的投資規(guī)模。基本建設(shè)項(xiàng)目概（預(yù)）算中，應(yīng)按總投資的一定比例單列項(xiàng)目前期費(fèi)；應(yīng)積極爭取在部門預(yù)算中專項(xiàng)安排前期工作經(jīng)費(fèi)；各單位從年度基建投資總額中劃出一定比例用于水利前期工作。

同時要通過部門預(yù)算，爭取財(cái)政按實(shí)際需要足額安排機(jī)關(guān)、事業(yè)單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，防止出現(xiàn)擠占工程經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生。關(guān)于地方配套不足的問題，要從實(shí)際出發(fā)，對確實(shí)無能力的，不應(yīng)要求配套；對有能力配套而不能及時到位的，可采取限撥補(bǔ)助資金、緩批項(xiàng)目等措施督促其及時到位。

4.落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制建立責(zé)任追究制度，項(xiàng)目實(shí)施前主管部門與項(xiàng)目法人應(yīng)簽訂責(zé)任狀，明確雙方的職責(zé)、權(quán)限及獎懲辦法；項(xiàng)目法人與施工、監(jiān)理等單位在簽訂合同時，也要明確職責(zé)。平時要加強(qiáng)責(zé)任制落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，對責(zé)任制落實(shí)不力的嚴(yán)肅處理，造成損失的追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對責(zé)任制落實(shí)較好、節(jié)約國家投資的要給予精神和物質(zhì)獎勵。

5.實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制加強(qiáng)監(jiān)督檢查的力度，水利建設(shè)管理單位要加強(qiáng)工程實(shí)施情況、各項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章制度履行情況的監(jiān)督檢查，包括：項(xiàng)目實(shí)施前的準(zhǔn)備、工程招投標(biāo)、質(zhì)量控制、資金管理、合同管理、監(jiān)理責(zé)任等。發(fā)現(xiàn)有“掛靠”和嚴(yán)重違規(guī)問題的企業(yè)要嚴(yán)肅處理，給予降級直至吊銷“掛靠”雙方當(dāng)事人的資質(zhì)等級和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的執(zhí)業(yè)資格，將企業(yè)記入不良行為黑名單中予以公示，取消其1～3年的市場準(zhǔn)入，并給予經(jīng)濟(jì)處罰，必要時移送司法部門處理。

作者：王曄 張古軍 單位：國家審計(jì)署 江蘇省水利廳