一、學前教育財政投入的必要性研究

1、從公共產品的角度研究財政投入的必要性

根據公共經濟學理論，社會產品分為公共產品和私人產品，效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性是公共產品的重要特征。市場經濟主體都想不付或少付成本享受公共產品，市場競爭的結果是這種成本最好由政府承擔。學前教育如果屬于公共產品的范疇，政府自然要通過財政投入來解決學前教育成本的承擔問題。許多學者也正是從公共產品的角度分析學前教育的準公共產品性質，認為“學前教育是一種集合了公共產品和私人產品兩種屬性的準公共產品”。基于學前教育的準公共產品性質，“以國家公共財政投入保障學前教育的核心價值在于，可以提高一個國家學前教育的公益性水平，形成良好、穩定的學前教育環境，最大程度保障和支持本國兒童的發展”。

2、從收益結構原則的角度研究財政投入的必要性

收益結構原則是最基本的經濟學規則，因此學界還從收益結構原則的角度研究學前教育財政投入的必要性。在此方面，學界的研究多借鑒外國既有的研究成果來進行論證。佩里的研究方案表明，學前教育的財政投入是一種最省錢的、回報率最大的公共投入，待這些兒童長大到27歲時，財政投入回報率為1∶7．16;到40歲時，投入的回報率則高達1∶17．07。“從學前教育中收益最大的就是國家和社會，其次是家庭和個人。從收益結構原則來看，應當是國家和社會承擔更多的學前教育成本，家庭承擔一小部分。”應當說，政府加大對學前教育的財政投入，其必要性是不成問題的。理論研究自然應當反映民意，但是民眾的呼聲經常缺乏理性，民眾多是站在個人利益的角度盲目地而不是理性地發表意見，單純以民意研究必要性缺乏理性思維。從公共產品和收益結構原則的角度研究學前教育財政投入的必要性，具有理論高度，但是這種理論研究不能僅僅局限于簡單地套用經濟學理論。就筆者所掌握的資料看，大多數成果只是簡單借用經濟學的研究成果，鮮有系統地從公共產品角度和收益結構原則角度研究學前教育政府投入必要性的。

二、學前教育財政投入現狀研究

對于學前教育財政投入現狀，官方公布的數據具有模糊性，缺乏針對不同類型幼兒園、具體投入項目的詳細數據。針對這樣的數據，學者提出了質疑:“兩組數據都沒有告訴我們政府在學前教育經費中的分擔比例如何。我們姑且把這叫做學前教育財政中的‘60%之謎’。”正因如此，學界將更多精力放在了對學前教育財政投入現狀的實證研究上。

1、不同類型幼兒園財政投入現狀研究我國的幼兒園有教育部門辦幼兒園、其他部門辦幼兒園、集體辦幼兒園、民辦幼兒園等不同類型，基本上可以劃分為公辦園與民辦園兩個類型。公辦園與民辦園獲得的財政投入是不一樣的。2008年，中央教科所學前教育發展戰略研究組通過對我國東、中、西部13個省(市)30個區(縣)不同類型幼兒園教育經費的來源與構成進行調查，發現國家財政性學前教育經費的投入去向主要集中在教育部門辦、各級政府機關辦、事業單位辦、部隊辦以及國有企業辦5種類型的公辦園，對其他類型的民辦園基本沒有投入。北京大學中國教育財政科學研究所的宋映泉利用北京大學中國教育財政科學研究所2010年4—6月在河北、安徽、浙江三省25縣抽樣獲得的591所幼兒園的微觀數據，分析了在不同類型幼兒園機構之間政府財政投入的差異:縣直幼兒園、示范性幼兒園、黨政機關和事業單位幼兒園獲得顯著多的財政投入。在591所幼兒園中，有255所(即43．1%)獲得了財政撥款支持。絕大多數民辦園沒有獲得政府財政支持，在218所民辦園中，只有8所(僅占3．7%)獲得了政府財政撥款。

2、城鄉幼兒園財政投入現狀研究由于歷史的原因和經濟發展的原因，城鎮的學前教育相對發達，獲得的財政投入也較多;農村的學前教育明顯滯后，獲得的財政支持較少。蔡迎旗博士認為，城鄉幼兒教育財政投入、幼兒教育資源分布和幼兒入學機會等方面的巨大差異，是我國幼兒教育不公平的一個重要側面。城市主要表現在教辦園和非教辦園之間的巨大不公平，農村主要是縣城教辦園和鄉鎮中心園之間嚴重不公平，縣鄉兩級財政投入差別較大。130

3、學前教育財政投入主體及作用研究有學者經過分析認為，中國學前教育辦學和管理體制與其他基礎教育一樣，實行地方負責、分級管理的體制。在城市，區政府教育部門舉辦的學前教育機構，財政撥款主要來自區級政府，也有部分街道辦事處舉辦和補助學前教育機構。在農村地區，縣政府教育部門舉辦的學前教育機構，財政撥款主要來自縣級政府，還有少數鄉鎮政府舉辦和補助學前教育機構。隨著中央財政轉移支付加大對學前教育投入的力度，中央財政和省級財政開始作為投入主體發揮作用。理論上，中央財政投入和省級財政投入應當發揮引導性作用，但是在操作實踐中，“中央財政從引導性投入變成主體性投入”，并沒有發揮引導性作用。總體來看，學界對學前教育財政投入現狀的實證研究，取得了豐碩的成果，在一定程度上為政府正確決策提供了理論和事實依據。但是我們對現有的實證研究應該正確看待。其一，調研樣本范圍問題。到目前為止，限于人力、財力，我國還沒有全國規模的學前教育財政投入現狀調研。現有的實證調研在樣本的選擇方面缺乏科學性。樣本選擇是一個科學的過程，應當保證其他做類似實證調研的人也可以獲得類似的結果，即應當具有可驗證性，但學界不同的人通過調研獲得不同的結果，說明了現行實證調研結果的不可重復性，在一定程度上佐證了調研樣本選擇的不科學。其二，問卷調查的誤差問題。學者目前的問卷調查大多不是依托專業的調查機構，多是利用課題組成員或組織學生調研。基于調研者或者被調研幼兒園的原因，問卷調查的數據和選項存在誤差的可能(在某些調查問卷中，這種誤差可能會達到讓人難以接受的地步)。對于這種誤差，學者在分析時是否進行了修正，是否剔除不真實的問卷，筆者不得而知(起碼在研究成果中沒有見到類似的表述)。其三，地方財政對學前教育投入數據的穩定性問題。中央財政轉移支付制度出臺后，許多地方政府為了獲得財政轉移支付，盲目出臺一些政策。如，中西部地區許多地方政府為了獲得中央的財政轉移支付資金，紛紛出臺地方政策，免除學前一年幼兒(學前班、幼兒園大班)保教費，對在公辦幼兒園就讀的學前一年幼兒免收保教費，對在民辦幼兒園就讀的學前一年幼兒按照同級同類公辦幼兒園保教費標準予以減免。這就會導致地方政府對學前教育的財政投入在短時期內出現虛高，不能反映地方財政對學前教育投入的真實情況。

三、學前教育財政投入模式研究

1、對國際學前教育財政投入模式的研究其他國家和地區學前教育同樣也存在入園難的問題，其他國家和地區及時根據學前教育的發展狀況對投入政策做了調整，獲得了有益的經驗，因此對其他國家和地區學前教育財政投入模式進行研究，為我國學前教育財政投入模式的改革提供借鑒也是學界研究的重點。關于學前教育經費投入主體的研究。作為國家層面的行動計劃，不同國家和地區表現出多元化的資金來源模式，政府的專項資金注入只是其中的一部分。根據籌資主體，可以分為聯邦(中央)政府籌資型、地方政府籌資型和國際組織籌資型。采用聯邦(中央)政府籌資型的是美國的開端計劃、英國的確保開端計劃和墨西哥的普及學前教育計劃，采用地方政府籌資型的是巴西學前教育計劃，采用國際組織籌資型的是印度。也有人從學前教育成本分擔的角度研究政府財政投入模式，認為學前教育成本分擔主要呈現四種模式:政府主導、多元主體、私立為主、三方共擔。政府主導模式以法國為典型，多元主體模式以美國、英國、澳大利亞為典型，私立為主模式以日本為典型，以公立項目為主這種由三方共同提供學前教育的模式最典型的是印度。關于學前教育財政投入導向的研究。從國際范圍看，學前教育公共經費投入主要包括供給方導向的投入方式和需求方導向的投入方式。供給方導向的投入方式，政府(中央或地方)把公共經費的投入直接導向學前教育服務的供給者———學前教育機構，即“投機構”。需求方導向的投入方式，政府(中央或地方)把公共經費直接或間接地投向學前教育服務的需求方———家庭，即“投家庭”。關于學前教育財政投入形式的研究。根據李召存等的研究，供給方導向的投入方式有現金投入、稅收優惠、實物資助等，需求方導向的投入方式有家庭津貼、學費減免、稅收優惠、幼兒教育券和帶薪育兒假等。霍力巖等研究了美、英的學前教育財政投入形式，認為美、英兩國學前教育財政投入有三種共同的方式，即政府對學前教育機構進行財政投入，政府對大型學前教育項目直接進行財政投入，政府通過“教育券”和稅費抵扣等方式補助學前兒童的家庭。

2、對國內學前教育財政投入模式的研究在借鑒國外學前教育財政投入模式的基礎上，許多學者對國內學前教育財政投入模式也進行了研究，試圖通過對國內學前教育財政投入模式的研究發現存在的問題，提出解決問題的方案。宋映泉的研究發現，無論是在貧困縣還是在非貧困縣，當地的縣直機關園獲得地方財政投入顯著高于其他幼兒園。他把這一現象稱為“縣直機關園現象”。人員經費是地方政府學前教育財政投入的最主要方式。在獲得政府財政投入的247所公辦幼兒園中，有175所(占獲得政府投入幼兒園總數的71%)人員經費是政府財政投入的唯一方式。隨著國家對學前教育重視力度的加大，專項資金逐漸成為中央對學前教育財政投入的重要方式，這也成為學者研究的重點。如，2010年8月，國家決定啟動實施中西部農村學前教育推進工程試點項目，安排試點項目專項資金5億元。國家發改委安排2011年專項資金15億元，在全國25個省區推進工程試點。學界在學術研究中經常涉及專項資金問題。

3、學前教育財政投入模式建議在借鑒外國有益經驗、分析我國財政投入模式的基礎上，許多學者提出了改革我國學前教育財政投入模式的建議。如，李輝從我國幼教財政投入體制改革的方向、目標、策略、方案諸方面提出了具體的建議。實事求是，量力而行。

根據學前教育資源客觀現實，堅持科學發展觀科學制訂分步走的國家行動計劃目標，對于政策、法律執行的可行性進行科學評估，避免制訂“虛胖”國家行動目標。在農村、貧困地區可以運用中央政府直接撥款為主、地方政府管理的資金籌集管理模式，在城市、發達地區可以運用地方政府籌款為主、地方政府管理的資金籌集管理模式。劉焱等以浙江省安吉縣目前的幼兒園辦園成本和政府分擔比例為參照標準，通過測算三種不同的學前教育發展模式所需的財政投入規模，認為:將學前三年教育納入義務教育要求的財政投入規模最大;逐步增加政府財政成本分擔比例構建“三為主”模式，政府投入增量最低;將學前一年教育納入義務教育對政府財政投入的要求略高于“三為主”模式，因此建議要完成2020年基本普及學前教育的目標，應當選擇從構建“三為主”學前教育體系入手，逐步實施把學前一年納入義務教育到最后實施學前三年義務教育的發展路徑。政府主導，社會參與。首先，要避免扶強抑弱、錦上添花。學前教育專家龐麗娟教授指出:“從作用的性質來說，政府應起主導的作用;而從政府作用的內涵來說，政府的主導作用是包括多方面的，現在一些政府部門和一些搞教育的人認為，所謂政府主導就是政府投錢，這是一個誤區。”因此，財政投入要優先向薄弱的普惠性幼兒園傾斜，著重從完善薄弱普惠性幼兒園的基本硬件建設，優化教師隊伍結構與提升教師隊伍質量等多個層面給予支持與幫助，以重點保障和促進薄弱普惠性幼兒園的發展與辦園質量。其次，社會各界合理負擔學前教育成本。

學前教育成本分擔中社會力量的缺失會導致地方政府和幼兒家庭在學前教育成本分擔中的負擔過重，且我國目前尚未出臺相關政策以鼓勵和引導社會力量對學前教育成本進行分擔，如何把社會力量引導到學前教育中成為學前教育成本分擔中的一個重要問題。學前教育投入模式是學界研究的重點，取得的成果也最多，但是這些研究也存在如下問題。

其一，對國際學前教育財政投入模式的研究止步于泛泛的介紹。比較教育重在通過比較為我國教育決策提供借鑒。國外學前教育財政投入模式也存在變革，那么這種變革的軌跡以及變革的原因，政府采用不同投入模式考慮的因素、民眾對政府投入模式的反應等都是影響我們借鑒國際有益經驗的重要因素。但是在諸多的研究成果中，大部分研究成果只是介紹外國的做法，并沒有分析投入模式背后的問題。對國外模式的移植必須考慮我國的國情。國外這樣做，難道我們也必須這樣做嗎?答案自然是否定的。

其二，對國內財政投入模式的研究，許多學者抓住了問題的實質，但是忽略了一個重要的問題，即公辦園的發展方向問題。公辦園屬于事業單位，只要其存在，財政投入就必不可少(原因在于，這種財政投入投的主要是人頭費)。公辦園解決入園難問題，只有擴大規模，或者聯合辦園。在這種情況下，政府只有繼續加大財政投入。那么，公辦幼兒園到底該怎么改革?如果不將公辦園放在事業單位法人改革的大背景下考慮，學者提出的資金投入不公平的問題就無法得到解決，“縣直機關園現象”就不可能徹底得到遏制。

其三，學術研究明顯滯后于政策的變化。在國家采取專項資金投入學前教育以后，學前教育政府投入模式實際上已經發生了變化，但是既有的學術成果多是將專項資金投入形式作為“論據”使用，而很少有人對專項資金問題進行深入分析。專項資金和國外的專項計劃有點類似，但又不能完全等同。我國專項資金的使用在現實中出現了許多的問題，“跑部錢進”、缺乏監管……問題的根源在什么地方?如何進行規范?這些都需要進一步的研究。

其四，學術研究理想成分濃郁。中國的許多問題實際上不是學術問題，而是實踐操作問題。因此，學前教育財政投入模式的研究應當立足于調研實踐進行。現有的學術研究成果多是站在學術的高度架構理想的財政投入模式，遠離現實，缺乏現實的根基，付諸實踐有可能會碰得頭破血流。

四、對目前學前教育財政投入問題研究的反思

目前，我國學界對學前教育財政投入問題的研究是深入的，取得的成果是豐碩的，但如上所述，存在的問題也是很多的。筆者認為，民辦學前教育問題應當是所有問題的核心，不解決民辦園的問題，任何投入模式的改革建議都恐怕會是空中樓閣。

(一)民辦園問題涉及教育公平問題入園難，客觀地說，主要是入公辦園難。每年報名，在幼兒園門前排隊報名的大都是公辦園(入園難的民辦園，主要是與公辦園聯辦的幼兒園，同時也導致入園貴的問題)。就我國學前教育的既有格局來說，民辦園是學前教育的主體。截至2011年底，我國有幼兒園166750所，其中民辦園115404所，占到總數的69．2%;在園幼兒12835047人，其中民辦園在園幼兒6405575人，占在園幼兒總數的49．9%。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出:“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。”因此，對民辦園的財政投入問題涉及教育公平問題。

(二)對民辦園的財政投入問題涉及教育的公益性問題有專家認為，政策導向應該更多聚焦于優先發展公益性和普惠性幼兒園，財政投入也應該主要向這樣的幼兒園投，而不論它們是姓“公”還是姓“私”。但問題的關鍵在于，學前教育財政投入的基本準則是保證投入事業的公益性。我國民辦園政策一直在公益性與營利性之間搖擺。《民辦教育促進法》在制定伊始，學界就圍繞民辦教育的公益性問題爭論不休，后來采取了模糊處理的方法。《民辦教育促進法》第五十一條將民辦學校區分為取得合理回報和不要求取得合理回報兩個類型，并明確規定“取得合理回報的具體辦法由國務院規定”。之后的《民辦教育促進法實施條例》僅在第三十七條粗線條地規定了取得合理回報的規定。時至今日，尚無具體的操作方案出臺。這就導致現實操作中，營利性與非營利性的民辦園不能區分，大多數辦園者實際上已經獲取了營利。因此，如果不能正視這種現實，在分類監管的方案出臺前，盲目地加大對學前教育的財政投入，有可能會導致國有資產的流失，也會嚴重影響教育的公益性。

(三)我國民辦園的營利與非營利區分不清是導致財政投入難以抉擇的關鍵基于上文的分析，我國地方政府在加大對民辦教育的財政投入時會面臨兩難的抉擇。不加區分地加大財政投入，不但不能發揮財政經費的導向作用，“通過財政經費的投入將不同類型學前教育機構納入公共事業監管之下”，反而可能會造成國有資產的流失。區分營利性和非營利性，由于中央政策的缺失，地方政府操作起來無所適從。對于此種問題，香港特別行政區的做法可資借鑒。香港特區政府將私立幼兒園分為牟(營)利和非牟(營)利兩大類。牟利幼兒園每年可以賺取不超過10%的利潤，辦學者可以獨享利潤;而非牟利幼兒園每年利潤不可以超過5%，且所獲利潤必須投入學校教育發展基金，辦學者不能拿走私用。無論牟利與否，所有幼兒園學費標準必須經過政府教育主管部門的審核批準，其財務報告也必須由專業財務機構檢核，以保證其牟利水平控制在應有的范圍之內。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出:積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。因此，加大對學前教育財政投入的前提和關鍵是對民辦學前教育的分類管理。綜上，我國學界對學前教育財政投入的研究取得了豐碩的成果，但也存在著許多問題，核心在于沒有正確對待民辦學前教育的財政投入問題，而解決民辦學前教育財政投入問題的關鍵是對民辦學前教育的分類管理和依法管理。

作者：段茹宏 單位：河南教育學院