（一）

一、明確政府和有關(guān)各方的職責(zé)，整合各方面資源

推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)造福千家萬戶的系統(tǒng)工程、民心工程和民生工程，必須整合各方面資源，各級政府必須有所為。要下決心完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系的“頂層設(shè)計(jì)”，設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，明確其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)調(diào)研、規(guī)劃、險(xiǎn)種和險(xiǎn)率確定、年度預(yù)算、組織政策宣傳、統(tǒng)計(jì)分析、理賠等工作職責(zé)。地方政府應(yīng)根據(jù)各自的實(shí)際制訂和頒布政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地方法規(guī)或行政規(guī)章，細(xì)化落實(shí)國務(wù)院《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的要求，建立地方財(cái)政補(bǔ)貼籌集、使用和監(jiān)管制度，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建立長期、穩(wěn)定、可持續(xù)的財(cái)力保障，對市場形成穩(wěn)定預(yù)期。應(yīng)明確保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、中介機(jī)構(gòu)從事相關(guān)業(yè)務(wù)的營業(yè)稅、所得稅等稅費(fèi)優(yōu)惠政策，以及開辦費(fèi)、營運(yùn)費(fèi)用和業(yè)務(wù)存量增量獎(jiǎng)勵(lì)政策，明確對相關(guān)部門、下級政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的考核評價(jià)制度。應(yīng)逐級建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系和巨災(zāi)保障、救濟(jì)和災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制，整合農(nóng)業(yè)技術(shù)部門、農(nóng)業(yè)病蟲害監(jiān)控防疫機(jī)構(gòu)、氣象部門、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)控機(jī)構(gòu)等部門資源，給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體全面的技術(shù)支持，形成信息共享機(jī)制和有效的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

二、努力探索開發(fā)與創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品

中國保監(jiān)會(huì)2013年6月4日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)〈農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例〉做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的通知》，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新，不斷滿足農(nóng)民日益增長的風(fēng)險(xiǎn)保障需要。保監(jiān)會(huì)在通知中列舉的新型產(chǎn)品包括開發(fā)天氣指數(shù)保險(xiǎn)、價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)、產(chǎn)量保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保險(xiǎn)、農(nóng)村小額信貸保證保險(xiǎn)等。對新型產(chǎn)品，保監(jiān)會(huì)將開辟綠色通道，優(yōu)先接受報(bào)備。除此之外，我們還可以根據(jù)各地實(shí)際，因地制宜，結(jié)合自身農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和業(yè)態(tài)特征開發(fā)地方特色險(xiǎn)種并給予地方財(cái)政補(bǔ)貼，特別是開發(fā)菜籃子、果盤子、農(nóng)家樂、漁家樂、牧家樂以及新興的觀光農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、都市型農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等險(xiǎn)種；針對農(nóng)房、農(nóng)機(jī)，開展農(nóng)房、農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)；針對林權(quán)，按照“商業(yè)性信貸+政策性信貸+森林保險(xiǎn)”組合模式開除保險(xiǎn)；針對特色產(chǎn)品，開發(fā)茶葉保險(xiǎn)、煙葉種植保險(xiǎn)、桑蠶保險(xiǎn)等。

三、建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制和管理制度

研究表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)是一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的10倍。在世界其他國家,因?yàn)榻?jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遭受系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)損失而破產(chǎn)的公司并不是個(gè)案。在目前我國應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)缺乏頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌安排的情況下，要單獨(dú)解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)問題恐怕很難，因此，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第8條對于農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制做了原則性規(guī)定：“國家建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定。國家鼓勵(lì)地方人民政府建立地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。”筆者認(rèn)為，兜底的規(guī)范辦法，可以使用巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金（巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金）逐步建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，主要從三個(gè)方面著手：一是加快探索和建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系。二是通過政策引導(dǎo)和財(cái)政參與，盡快建立起政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。三是建立專門機(jī)構(gòu)科學(xué)管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)能力和水平。至于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)準(zhǔn)備金的籌集，大抵可以來自以下3個(gè)方面：第一，政府財(cái)政預(yù)算撥款。國家根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司年度經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入，按照一定的比例予以補(bǔ)貼，提高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的償付能力。第二，國家糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。國家為防止國內(nèi)糧食短缺，用來平抑糧食市場價(jià)格而儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)基金，可以在每年按照一定的比例補(bǔ)貼巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。第三，利用金融衍生工具從資本市場上籌集資金。主要是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，把農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和資本市場結(jié)合起來，設(shè)計(jì)發(fā)行巨災(zāi)債券，采取融資的方式引進(jìn)資金，或者從世界銀行獲取支農(nóng)“軟貸款”。

四、建立經(jīng)營主體多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營體系

結(jié)合國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展實(shí)踐，建議從以下四種模式考慮：一是規(guī)范利用商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。從經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)數(shù)量分析，從2004年的“4+2”的結(jié)構(gòu)—安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司和國元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等4家專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加上中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司和中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)保險(xiǎn)公司2家綜合性保險(xiǎn)公司)，到2012年時(shí)增加到總共22家保險(xiǎn)公司在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，其中商業(yè)性保險(xiǎn)公司都是經(jīng)營的主力。二是積極支持與規(guī)范互助保險(xiǎn)組織—保險(xiǎn)合作社和相互制保險(xiǎn)公司的發(fā)展。商業(yè)性保險(xiǎn)公司可以利用來經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但由于其逐利動(dòng)機(jī)，難免出現(xiàn)諸如風(fēng)險(xiǎn)高的業(yè)務(wù)不愿開展，賠付高的時(shí)候又可能惜賠，甚至還會(huì)出現(xiàn)套取國家補(bǔ)貼等行為，加之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)預(yù)期收益偏低、業(yè)務(wù)分散、運(yùn)營成本高、道德風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效推廣和普及受到制約。相對說來，互助保險(xiǎn)組織則基本上無上述問題（套取國家補(bǔ)貼行為除外），因此，支持互助保險(xiǎn)組織的發(fā)展非常必要。三是有條件的省市可成立專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。專業(yè)性保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，具有主題明確、責(zé)任明確、動(dòng)力充足、人才專業(yè)等優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)支持其發(fā)展。四是建議組建全國政策性農(nóng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)公司，承擔(dān)再保險(xiǎn)和應(yīng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，由中央財(cái)政出資組建，歸農(nóng)業(yè)部主管，在省市自治區(qū)設(shè)機(jī)構(gòu)，形式可以分兩種，即在那些地方財(cái)力比較充裕的地區(qū)，由它與地方政府共同出資設(shè)立省市區(qū)公司，成為一級法人，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金由中央和地方實(shí)行分級統(tǒng)籌，統(tǒng)一使用和管理的體制；在那些地方財(cái)力不足，需要中央財(cái)政轉(zhuǎn)移解決的，則為真正意義上的分公司，不是獨(dú)立法人，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金統(tǒng)由中央財(cái)政安排，統(tǒng)一使用和管理。

五、提高保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平

第一，堅(jiān)持規(guī)范經(jīng)營，加強(qiáng)對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的管理。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格遵照《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的要求，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與其他保險(xiǎn)業(yè)務(wù)分開管理，單獨(dú)核算損益，并做到“五公開”，即惠農(nóng)政策公開、承保情況公開、理賠結(jié)果公開、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)公開、監(jiān)管要求公開。針對業(yè)務(wù)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善自身的運(yùn)行機(jī)制，并為完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度作貢獻(xiàn)。第二，必須堅(jiān)持誠信經(jīng)營，以實(shí)際行動(dòng)贏得農(nóng)民的信任。要完善內(nèi)控機(jī)制，杜絕農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的誤導(dǎo)和弄虛作假等違規(guī)行為，切實(shí)保護(hù)好廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。第三，要簡化理賠程序，做到方便及時(shí)理賠。

作者：韓澤縣 單位：特華博士后科研工作站天津?yàn)I海農(nóng)村商業(yè)銀行

（二）

一、國際國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場

運(yùn)行呈現(xiàn)出明顯波動(dòng)態(tài)勢自2006年以來，國際農(nóng)產(chǎn)品市場進(jìn)入高位波動(dòng)階段，不僅結(jié)束了過去30多年的低價(jià)時(shí)代，發(fā)生過多次上漲，上漲幅度相當(dāng)大，而且波動(dòng)劇烈，波動(dòng)幅度也很大。2008年世界大米價(jià)格每噸曾上漲到近千美元，進(jìn)入2009年后世界大米價(jià)格在一直在高位波動(dòng)運(yùn)行，每噸國際市場上大米價(jià)格波峰與波谷仍然可能相差幾百美元。在中國，近些年來無論是買過菜的居民，還是賣過菜的農(nóng)民，都經(jīng)歷過時(shí)而這種農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴漲，時(shí)而那種農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴跌。時(shí)而居民抱怨菜價(jià)太貴，有的甚至“吃不起”；時(shí)而農(nóng)民抱怨菜價(jià)太賤，虧得不敢再生產(chǎn)。2012年國內(nèi)市場上生姜價(jià)格曾出現(xiàn)過每斤不足1元，而2013年則漲到每斤10元多。農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格漲跌幅度、范圍和發(fā)生頻率等方面。近些年來，我國一些農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)明顯，有時(shí)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷并嚴(yán)重滯銷，有時(shí)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格明顯上漲而農(nóng)民沒有農(nóng)產(chǎn)品可賣，這些都給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)利益的損害，甚至沖擊國民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。為了穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場，保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格合理水平，保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益，國內(nèi)外一直在努力探索緩解農(nóng)產(chǎn)品市場劇烈波動(dòng)的有效途徑。遺憾的是，目前并沒有公認(rèn)的有效措施可以避免農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過度波動(dòng)。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)產(chǎn)品市

場穩(wěn)定性之間關(guān)系農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定性的影響，主要是通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響而產(chǎn)生效應(yīng)的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是市場供給的最主要來源。在不考慮進(jìn)口的情況下，一個(gè)特定的市場供給最終都來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)產(chǎn)品市場主要是由供求兩種力量構(gòu)成。對于農(nóng)產(chǎn)品市場來說，通常情況下需求具有相對穩(wěn)定性，除非受到炒作等因素影響，消費(fèi)者失去理智大肆搶購，不同人口總量和人均消費(fèi)的相對穩(wěn)定性決定了市場需求的彈性相對較小。而由于受到自然災(zāi)害等不可抗因素影響和受到生產(chǎn)經(jīng)營者決策變化等因素影響，農(nóng)產(chǎn)品供給則可能在時(shí)間上和空間上波動(dòng)明顯。盡管我國統(tǒng)計(jì)上發(fā)布的多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品年度產(chǎn)量一般都是增長的，但是生活中的經(jīng)歷往往是：每當(dāng)某個(gè)市場上某種農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲時(shí)則該種農(nóng)產(chǎn)品供給相對緊張，收購困難；每當(dāng)某個(gè)市場上某種農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌時(shí)則該種農(nóng)產(chǎn)品供給相對過剩，銷售困難。從某種意義上說，農(nóng)產(chǎn)品供給波動(dòng)帶來了農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)，造成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲下跌，通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格漲跌調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)平衡。

我國是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)重發(fā)頻發(fā)的國家。改革以來，我國每年農(nóng)作物受災(zāi)面積在農(nóng)作物總播種面積超過25%，多的年份甚至超過30%；每年成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重平均在50%左右，絕收面積占成災(zāi)面積的比重一般都會(huì)超過10%。自然災(zāi)害造成的糧食損失一般都超過千億斤。在中國自然災(zāi)害中，對農(nóng)作物生長不利影響比較嚴(yán)重的是干旱和洪澇災(zāi)害。改革以來，旱災(zāi)和洪澇災(zāi)害在中國農(nóng)作物受災(zāi)面積中所占比重約80%。其中，旱災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重大約55%，旱災(zāi)是影響中國農(nóng)作物生長的最大災(zāi)害。重大自然災(zāi)害的發(fā)生對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響極其明顯，巨災(zāi)對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響可能是毀滅性的。當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，輕則可能減產(chǎn)，重則絕收，減少了短期內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給，可能引起農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)。當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者造成經(jīng)濟(jì)損失后，如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受到經(jīng)濟(jì)能力的限制而無法恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不再對恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有積極性時(shí)，則農(nóng)產(chǎn)品供給可能在一個(gè)相對較長的時(shí)期內(nèi)緊張，這勢必影響到農(nóng)產(chǎn)品市場的供求關(guān)系和價(jià)格波動(dòng)。如果重大自然災(zāi)害發(fā)生后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠發(fā)揮有效作用，給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不但可以幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付款重建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，而且可以提振農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的信心和恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力積極性，盡快恢復(fù)農(nóng)產(chǎn)品市場供給的穩(wěn)定性。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并不能必然地具有穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場的效應(yīng)。如果農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨比較嚴(yán)重的自然災(zāi)害時(shí)，故意地等待農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系賠付。農(nóng)業(yè)損失越大，賠付越多規(guī)則的設(shè)計(jì)，可能帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面對自然災(zāi)害而無所作為，這可能不但不會(huì)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定性，反而會(huì)加劇農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)。國內(nèi)外都有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)產(chǎn)品供給方面產(chǎn)生不同效應(yīng)的案例。據(jù)了解，美國2012年發(fā)生了嚴(yán)重干旱災(zāi)害，美國農(nóng)場主不但不積極抗旱，反而有農(nóng)場主希望干旱能夠給農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量造成更大的損失，以便可以獲得更多的賠償。由于美國健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等政策構(gòu)成的安全網(wǎng)可以給予農(nóng)場主損失足夠的賠償，收獲的農(nóng)產(chǎn)品在市場上又可能賣到較高價(jià)錢，因而美國農(nóng)場主可能在經(jīng)濟(jì)上并沒有因?yàn)?012年7月份發(fā)生的干旱而遭受很大的損失，結(jié)果只是國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)加劇了。美國健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系和完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策并沒有在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場方面發(fā)揮效應(yīng)。

三、運(yùn)用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)手段穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場的對策思路

綜合來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定性之間的關(guān)系具有兩面性，既可能促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場的穩(wěn)定，也可能加劇農(nóng)產(chǎn)品市場的波動(dòng)。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)資源稀缺的國家，農(nóng)產(chǎn)品供給時(shí)而寬松，時(shí)而偏緊。立足國內(nèi)生產(chǎn)，保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須要在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場方面發(fā)揮出積極效應(yīng)。美國是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相對比較完善的國家。根據(jù)美國2008年農(nóng)業(yè)法相關(guān)條款，美國每年花費(fèi)約70億美元用以支付農(nóng)民三分之二的保險(xiǎn)費(fèi)用。據(jù)了解，新的美國農(nóng)業(yè)法在大幅度調(diào)減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼預(yù)測支出的同時(shí)，不但繼續(xù)保留農(nóng)作物保險(xiǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民通過購買農(nóng)作物保險(xiǎn)彌補(bǔ)自然災(zāi)害等造成的損失，而且擬將設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格險(xiǎn)，一旦農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格下跌到一定程度時(shí)，參與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格險(xiǎn)的農(nóng)民可以通過政策性保險(xiǎn)獲得補(bǔ)償。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系及其完善方向值得我國在設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展時(shí)借鑒。美國是農(nóng)業(yè)資源稟賦優(yōu)越的國家，人口相對較少，農(nóng)產(chǎn)品供給過剩是長期的主要矛盾。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在向農(nóng)場主提供經(jīng)濟(jì)安全方面發(fā)揮重要作用。而我國是一個(gè)小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為主的國家，農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給是一個(gè)尚未解決的難題，國家已經(jīng)建立了比較完善的救助救災(zāi)體系，這些國情都要求我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展要突出創(chuàng)新，形成自己特色，這才具有生命力。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在給千家萬戶提供經(jīng)濟(jì)救助方面發(fā)揮的作用極其有限，未來擔(dān)當(dāng)為小農(nóng)戶提供經(jīng)濟(jì)救助的功能也可能難以提升。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生后，我國民政體系和社會(huì)救助體系在給小農(nóng)戶提供生計(jì)方面已經(jīng)形成優(yōu)勢，未來不管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以商業(yè)為主，還是以財(cái)政支持為主，不太可能削弱現(xiàn)有小農(nóng)戶救助體系來發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，面對千家萬戶的小生產(chǎn)，運(yùn)作成本高，收費(fèi)難，賠付有限，保險(xiǎn)公司和農(nóng)民都不會(huì)積極參與發(fā)展保險(xiǎn)。財(cái)政支持為主的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，上級政府可能仍然會(huì)借助現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制實(shí)施救助。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場方面是有可能發(fā)揮作用的。探索緩解農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)難題，前提是對引起農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)的原因進(jìn)行研究和判斷，然后才能提出針對性的對策。否則，提出的對策建議可能根本解決不了問題，甚至可能加劇農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)。如果我們認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)主要是由于農(nóng)產(chǎn)品供給波動(dòng)引起的，那么穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場就需要從穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給著手。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是要通過穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場的穩(wěn)定。如何才能發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場方面的作用？這需要從頂層設(shè)計(jì)上選擇和處理好各種關(guān)系，打破現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展面臨的困境，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)步入良性發(fā)展軌道，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定。

首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要確定合適的服務(wù)對象。既然農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無法替代現(xiàn)有救助體系解決小農(nóng)戶生計(jì)問題，未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的對象應(yīng)該是專業(yè)化大農(nóng)戶家庭農(nóng)場或者農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。隨著我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，規(guī)模化、專業(yè)化、科技化、集約化、信息化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者將會(huì)成為農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)產(chǎn)品供給主體。規(guī)模越大，投入越多，自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，對于新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體帶來的損失就會(huì)越大。民政為主導(dǎo)的救助體系難以發(fā)揮作用，迫切需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮作用。

其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要處理好財(cái)政支持與市場化運(yùn)作的關(guān)系。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有重要的社會(huì)價(jià)值。通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場，促進(jìn)糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給，理應(yīng)得到財(cái)政支持。如果沒有財(cái)政支持，高收費(fèi)高賠付不適合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。保險(xiǎn)金收費(fèi)過高，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與積極性就低；農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)源多，風(fēng)險(xiǎn)損失大，高賠付可能經(jīng)常讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體破產(chǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展不起來，各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后損害的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力就恢復(fù)困難，農(nóng)產(chǎn)品市場可能會(huì)劇烈波動(dòng)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是要在恢復(fù)和保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力方面發(fā)揮積極作用。財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要效率和目標(biāo)瞄準(zhǔn)性，這就要求在微觀上發(fā)揮保險(xiǎn)公司作用，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作，建立高層次上財(cái)政支持為主的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)。

第三，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要處理好借鑒與創(chuàng)新關(guān)系。直接照搬其他國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，可能在我國很難成功。面對自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)災(zāi)害險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)災(zāi)害險(xiǎn)的賠付不能完全根據(jù)單個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接經(jīng)濟(jì)損失，否則農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面對自然災(zāi)害就會(huì)等待農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)災(zāi)害險(xiǎn)要有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)積極性。近年來，我國農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)劇烈，價(jià)格忽高忽低。農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險(xiǎn)很大。為此，可跟蹤并借鑒美國在創(chuàng)立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格險(xiǎn)的做法，在我國設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格險(xiǎn)。我國已經(jīng)有地方通過建立特定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格險(xiǎn)，在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過低時(shí)給予農(nóng)民一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本補(bǔ)償。未來國家還需要加大試點(diǎn)，力爭早日在給新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體提供農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格險(xiǎn)方面取得進(jìn)展。

第四，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要處理好與推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策措施關(guān)系。農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)劇烈，一個(gè)重要原因是大市場與小生產(chǎn)不適應(yīng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)盲目性大，農(nóng)產(chǎn)品供給時(shí)多時(shí)少。我國基本建立了惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策體系。未來我國推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場自身的發(fā)育，必須有助于促進(jìn)大市場與小生產(chǎn)之間矛盾的解決。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展要確定優(yōu)先領(lǐng)域，未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)優(yōu)先在促進(jìn)龍頭企業(yè)組織帶動(dòng)農(nóng)民、穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并與農(nóng)民建立穩(wěn)定交易關(guān)系等方面發(fā)揮積極作用，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

作者：李國祥 單位：中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

（三）

一、余杭區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在問題

(1)理賠定損操作難一是責(zé)任劃分確定難。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的主要是農(nóng)作物和牲畜產(chǎn)品，具有不對稱性特征，一旦發(fā)生保險(xiǎn)事故，由于投保的為活性標(biāo)的，核損過程較為繁復(fù)。二是專業(yè)技術(shù)人才缺乏。保險(xiǎn)公司規(guī)定理賠、勘察、定損必須是保險(xiǎn)公司的專業(yè)人員，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一旦受災(zāi)，往往多地同時(shí)出現(xiàn)災(zāi)情，而余杭區(qū)保險(xiǎn)公司只有3名工作人員，保險(xiǎn)公司承諾的24小時(shí)到位制很小時(shí)到位制很難兌現(xiàn)，這樣就造成了定損難或者不能定損。三是保險(xiǎn)公司在具體承保審核過程中，偏向從嚴(yán)理解執(zhí)行保險(xiǎn)條款，并且在報(bào)案受理、查勘定損時(shí)，有消極應(yīng)對、效率不高、態(tài)度欠佳等現(xiàn)象，尤其是理賠、定損環(huán)節(jié)缺乏專業(yè)人才，極易引發(fā)鎮(zhèn)村經(jīng)辦人員和農(nóng)戶的不滿情緒。

(2)道德風(fēng)險(xiǎn)尤存投保后存在道德風(fēng)險(xiǎn)的問題，尤其在水稻、毛竹、能繁母豬險(xiǎn)種上表現(xiàn)較為突出。毛竹、水稻受大災(zāi)后，由于成災(zāi)面積大，勘查、定損很難及時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)多報(bào)現(xiàn)象。

(3)參保積極性不高一是宣傳發(fā)動(dòng)不到位。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、高費(fèi)率的特性;而保險(xiǎn)公司比較注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，不夠重視涉農(nóng)保險(xiǎn)的廣大市場潛力，承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性并不高;農(nóng)戶對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)了解不多，因此，造成投保面較小。二是農(nóng)戶參保意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)戶對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，一方面是保險(xiǎn)條款設(shè)置不科學(xué)、不合理，農(nóng)戶或投保人較難理解，定損理賠手續(xù)復(fù)雜;另一方面對農(nóng)業(yè)災(zāi)害心存僥幸心理而不愿投保。從近幾年投保情況看，農(nóng)戶愿意參保水稻、能繁母豬，而對蔬菜大棚、油菜積極性不高。

二、做好政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的對策

(1)加大宣傳力度一是充分利用電視、廣播、報(bào)紙等新聞媒體，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的宣傳力度，尤其要注重向龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織、種養(yǎng)大戶的宣傳，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策家喻戶曉，深入人心。二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，制作印發(fā)通俗易懂、圖文并茂的宣傳單，打通到農(nóng)戶保險(xiǎn)的最后一公里。三是組織人員深入農(nóng)村(街道)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)講座，具體講解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參保投保。特別要注重宣傳大災(zāi)之后農(nóng)民受益的典型實(shí)例，消除農(nóng)民的思想顧慮，提高投保信心。

(2)完善保險(xiǎn)機(jī)制一是制定簡單明了的保險(xiǎn)條款。督促人保公司推出“傻瓜化”保單，用通俗易懂的語言解釋關(guān)鍵條款信息，方便農(nóng)民閱讀和理解。同時(shí)，引入會(huì)商機(jī)制，由政府、人保公司、農(nóng)民三方代表共同討論確定保險(xiǎn)條款重點(diǎn)內(nèi)容，以方便查勘、定損、理賠工作，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性。二是建立第三方定損機(jī)制。由農(nóng)民代表和人保公司協(xié)商選定專家組建第三方定損機(jī)制，提供災(zāi)害查勘、定損等專業(yè)技術(shù)服務(wù)，形成高效、可信的評估體系，減少認(rèn)定爭議，科學(xué)合理地對受災(zāi)農(nóng)民進(jìn)行理賠，保護(hù)人保公司和農(nóng)民雙方的合法權(quán)益。三是制定無賠款優(yōu)待政策。農(nóng)民連續(xù)2～3年不發(fā)生賠款的，續(xù)保時(shí)可考慮給予其一定比例的優(yōu)惠或免繳保費(fèi)。四是注重發(fā)揮基層組織的作用。依托農(nóng)村基層載體，利用基層干部和農(nóng)技人員熟悉基層，貼近群眾的優(yōu)勢，協(xié)助做好保險(xiǎn)理賠定損和災(zāi)害預(yù)防工作。(3)創(chuàng)新經(jīng)營模式一是建立“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”補(bǔ)充機(jī)制，制定鼓勵(lì)措施，推動(dòng)人保公司發(fā)展多種保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，探索將各地政府和部門的各類財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)，以及農(nóng)房保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)等農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)人保公司的自我調(diào)節(jié)和自我發(fā)展能力。二是目前普通實(shí)行“低保費(fèi)、低保障”的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，削弱了保險(xiǎn)對農(nóng)民(尤其是企業(yè)、大戶)的吸引力，適度推進(jìn)保險(xiǎn)內(nèi)容應(yīng)從“保成本”到“保產(chǎn)量保效益”轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)戶投保的收益率。三是每2～3年進(jìn)行一次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)演習(xí)活動(dòng)，確保24小時(shí)報(bào)案受理制度、大災(zāi)定損理賠方案等及時(shí)到位。

(4)完善保險(xiǎn)險(xiǎn)種和條款一是擴(kuò)大險(xiǎn)種。及時(shí)了解農(nóng)戶生產(chǎn)生活中面臨的保障需求，把保險(xiǎn)的功能與農(nóng)戶的投保需求有機(jī)結(jié)合起來，擴(kuò)大保險(xiǎn)品種范圍，把優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)如徑山茶、水產(chǎn)、水果、花卉苗木、大棚蔬菜等種類及時(shí)申請省共保體，盡快納入保險(xiǎn)范疇;想方設(shè)法將特色產(chǎn)業(yè)如蓮藕、苦竹等納入到保險(xiǎn)中來。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司針對實(shí)際需求，自行探索開發(fā)保價(jià)格、保收入的新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類。二是修改可操作性較差的保險(xiǎn)條款。建議對蔬菜大棚、棚內(nèi)作物、雞、竹木等保險(xiǎn)品種的條款和保險(xiǎn)責(zé)任適時(shí)進(jìn)行修改，簡化定損理賠程序。三是取消絕對免賠率，消除霸王條款。

(5)建立財(cái)政金融支持機(jī)制一是對投保農(nóng)民提供保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的購買力。二是對保險(xiǎn)公司提供費(fèi)用補(bǔ)貼，減輕商業(yè)保險(xiǎn)公司的費(fèi)用壓力。三是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。政府、保險(xiǎn)公司應(yīng)專帳建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，政府救災(zāi)資金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營盈余、“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”業(yè)務(wù)收益、減免稅金等全部轉(zhuǎn)入大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，用于發(fā)生大災(zāi)時(shí)的超額保險(xiǎn)賠付。

作者：龐法松 王朝麗 葛立峰 單位：浙江省杭州市余杭區(qū)農(nóng)業(yè)局