一、發(fā)達(dá)國(guó)家城市環(huán)境治理模式及內(nèi)容

（一）政府主導(dǎo)的城市環(huán)境治理模式

政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式重視傳統(tǒng)政府的監(jiān)督和管理職能，各級(jí)政府及其職能機(jī)構(gòu)通過(guò)制定環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，采取一定的行政、經(jīng)濟(jì)和工程技術(shù)等方式，對(duì)城市環(huán)境進(jìn)行綜合治理。該模式中政府是城市環(huán)境治理的重要行動(dòng)主體，模式運(yùn)作的方式是由上至下，具有行政集權(quán)和政府主導(dǎo)的特色。政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式具有三個(gè)特征。第一，政府在城市環(huán)境治理過(guò)程中發(fā)揮著強(qiáng)勢(shì)影響力，并具有主導(dǎo)地位。與環(huán)境治理有關(guān)的市場(chǎng)主體的生產(chǎn)運(yùn)作、農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人的相關(guān)活動(dòng)都受到政府的管理和監(jiān)督，政府具有不可替代的地位和作用。第二，政府不僅是城市環(huán)境保護(hù)工作的組織者、動(dòng)員者、促進(jìn)者，還是城市環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)者、主要監(jiān)督者和仲裁者。這種具有壟斷性和一方獨(dú)大的角色使得政府在城市環(huán)境治理過(guò)程中權(quán)限很大，很多不該管的事務(wù)也一并管理。第三，治理工具上以行政手段為主，以經(jīng)濟(jì)手段為輔。行政手段具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和垂直性，政府制定城市環(huán)境治理的法律、法令、條例、決議、命令、規(guī)章制度及其他規(guī)范性文件，相關(guān)部門(mén)進(jìn)行環(huán)境的檢測(cè)、檢查和監(jiān)督工作。

（二）市場(chǎng)主導(dǎo)的城市環(huán)境治理模式

市場(chǎng)主導(dǎo)的城市環(huán)境治理模式重視發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)主體的作用，通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)籌集城市環(huán)境治理所需的資金，引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)、社會(huì)個(gè)體參與城市環(huán)境治理。一方面，市場(chǎng)可以彌補(bǔ)城市環(huán)境治理所需的資金不足問(wèn)題，有利于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和加大處理城市環(huán)境污染的力度；另一方面，市場(chǎng)機(jī)制可以利用其對(duì)供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)、風(fēng)險(xiǎn)等要素等信息的快速反應(yīng)和靈活處理的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行城市環(huán)境的資本投入、運(yùn)營(yíng)和效益管理。城市環(huán)境治理的市場(chǎng)化機(jī)制的措施包括：收取產(chǎn)品稅、資源稅、污染稅、原料稅、排污費(fèi)、使用費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等；提供財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款和環(huán)境基金，建立環(huán)境資源損害賠償責(zé)任；實(shí)行押金—退款制度；污染許可證和資源配額的交易等（陳海秋，2010）。

從形式上來(lái)分析，市場(chǎng)化治理模式主要表現(xiàn)為建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交、政企合資、合同委托、社區(qū)自助、TOT等多種形式。這些不同形式中，市場(chǎng)主體都有不同程度的資本融入或管理參與，重在發(fā)揮私營(yíng)部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，減少政府的微觀管理，避免政府失靈的出現(xiàn)，同時(shí)又可以保證企業(yè)的利潤(rùn)，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府負(fù)擔(dān)和社會(huì)負(fù)擔(dān)，從而互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)多方共贏。以建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓的形式為例，政府通過(guò)合同授予私營(yíng)企業(yè)一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)，以私人資本參與城市環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，通過(guò)向使用者收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品回收資本投入賺取利潤(rùn)；待特許權(quán)期限結(jié)束時(shí)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府，其運(yùn)作過(guò)程包括建設(shè)（Build）、經(jīng)營(yíng)（Operate）、轉(zhuǎn)讓?zhuān)═ransfer）三個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）多元主體的城市環(huán)境治理模式

相對(duì)于政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)的城市環(huán)境治理模式，該模式中多元主體共同參與，存在多個(gè)機(jī)制，致力于建立多主體投入、多形式經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和利益分配機(jī)制。政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織在城市環(huán)境治理過(guò)程中發(fā)揮著其他主體不可替代的作用。“各種治理主體依據(jù)環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)控城市中人們的生產(chǎn)生活活動(dòng)，協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，限制人們損害城市環(huán)境質(zhì)量的行為，以維護(hù)城市環(huán)境、實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展”。

多元主體的城市環(huán)境治理模式中，政府充當(dāng)其“元治理”的角色，制定環(huán)境保護(hù)的法律、法令、條例、決議、規(guī)章制度及其他規(guī)范性文件，相關(guān)的職能部門(mén)承擔(dān)環(huán)境的檢測(cè)、檢查和監(jiān)督職能，維護(hù)良好的政策環(huán)境，投資成本較大的與環(huán)境治理有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立公平、公正、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)因經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)產(chǎn)生的環(huán)境污染而受害的群體利益，通過(guò)各種方式對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。企業(yè)協(xié)會(huì)制定環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)和政府、社會(huì)的互動(dòng)，及時(shí)就環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行溝通，積極尋求降低和遏制城市環(huán)境污染的對(duì)策。第三部門(mén)由于其成員遍布各個(gè)領(lǐng)域，且深入基層，獲取信息快捷、全面、真實(shí)，發(fā)揮著政府和企業(yè)不可替代的功能和作用。

二、西方模式對(duì)中國(guó)城市環(huán)境治理的啟示

（一）完善法治和政府戰(zhàn)略引導(dǎo)

完善法治對(duì)于中國(guó)城市環(huán)境的治理具有重要的意義，其包括形式意義的法治和實(shí)質(zhì)意義的法治兩個(gè)層面，二者不可或缺。一方面，在城市環(huán)境治理上要有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，加強(qiáng)法律、規(guī)章制度的制定和執(zhí)行，形成一套完備的系統(tǒng)。環(huán)境保護(hù)的法律要增加專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，增強(qiáng)可操作性、事務(wù)性、針對(duì)性。另一方面，城市環(huán)境治理需要培養(yǎng)市民的環(huán)境保護(hù)的法律意識(shí)，外在的環(huán)境保護(hù)的法律制度要內(nèi)化為政府官員和市民個(gè)體“法律至上”、“法律主治”、“制約權(quán)力”、“保障權(quán)利”的價(jià)值觀、行為原則和社會(huì)精神意識(shí)，樹(shù)立環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能以環(huán)境惡化為代價(jià)的理念。

政府戰(zhàn)略引導(dǎo)主要體現(xiàn)在城市環(huán)境的治理要加強(qiáng)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的平衡發(fā)展。生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益二者之間相互依賴(lài)和相互制約，都是不可或缺的重要組成部分。現(xiàn)代城市市民追求的生活是精神、物質(zhì)、文化的全方位、有品味的生活，而非僅僅是物質(zhì)的生活。生態(tài)效益是形成經(jīng)濟(jì)效益的客觀自然條件，經(jīng)濟(jì)效益是形成生態(tài)效益的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)效益是市場(chǎng)機(jī)制的目標(biāo)導(dǎo)向，服從于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，是經(jīng)濟(jì)主體追求個(gè)人利益的理性選擇，但是也具有負(fù)面的經(jīng)濟(jì)外部性。各級(jí)政府要結(jié)合本地實(shí)際，制定和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，節(jié)能減排，創(chuàng)造持久的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）完善城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)

城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，指標(biāo)設(shè)置要涵蓋多個(gè)方面，既要科學(xué)，又要合理、可行，既要有質(zhì)的要求，又要有量化的操作，要兼顧環(huán)境質(zhì)量、污染防治和城市建設(shè)三個(gè)方面。完善的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有助于提高政府開(kāi)展城市環(huán)境綜合治理的積極性，促進(jìn)城市環(huán)境治理層次的提升。城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)要從以下方面進(jìn)行：第一，頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐的操作性緊密結(jié)合。指標(biāo)體系的頂層設(shè)計(jì)需要規(guī)劃城市環(huán)境治理的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。同時(shí)，城市環(huán)境治理的具體政策設(shè)計(jì)應(yīng)以戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)，具有操作性，保證相關(guān)的政策在基層得到順利執(zhí)行。

第二，系統(tǒng)性和協(xié)作性緊密結(jié)合。城市環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)要使得各部分的指標(biāo)相互聯(lián)系，互相配合，發(fā)揮整體性功能。指標(biāo)設(shè)計(jì)遵循協(xié)作性原則，有利于使城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更加規(guī)范，有助于城市環(huán)境治理的開(kāi)展。

第三，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情緊密結(jié)合。英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在城市環(huán)境治理過(guò)程中有成功的經(jīng)驗(yàn)和沉痛的教訓(xùn)，需要加強(qiáng)國(guó)際交流和合作。同時(shí)，城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的完善要植根于中國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和瓶頸問(wèn)題所在，針對(duì)性地分析問(wèn)題和解決問(wèn)題。

第四，正強(qiáng)化和負(fù)強(qiáng)化緊密結(jié)合。正強(qiáng)化是指對(duì)實(shí)施經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、減少環(huán)境污染的行為實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)優(yōu)化城市環(huán)境治理的行為主體的內(nèi)在積極性，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理的正面效果和良性循環(huán)。負(fù)強(qiáng)化是指對(duì)與城市環(huán)境治理目標(biāo)相違背的短期行為、污染環(huán)境和破壞自然生態(tài)的實(shí)行罰款、停止?fàn)I業(yè)、法律追究等手段。

（三）積極發(fā)揮第三部門(mén)組織和社會(huì)

公眾在城市環(huán)境治理中的作用第三部門(mén)組織在城市環(huán)境治理中發(fā)揮著政府和市場(chǎng)不可替代的作用。隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，中國(guó)政府由過(guò)去的全能型政府、管制型政府向有限型政府、法治型政府轉(zhuǎn)變，公民社會(huì)也在發(fā)育過(guò)程之中，大量的第三部門(mén)組織得以產(chǎn)生和發(fā)展，積極關(guān)注城市治理生態(tài)危機(jī)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

在城市環(huán)境治理過(guò)程中，為了發(fā)揮第三部門(mén)組織和社會(huì)公眾在城市環(huán)境治理中的作用，需要從以下三方面進(jìn)行努力：首先，政府要?jiǎng)?chuàng)造有利于環(huán)境保護(hù)組織成長(zhǎng)和發(fā)展的環(huán)境，為環(huán)保組織提供政策支持，積極采取其提出的合理建議，配合其保護(hù)城市的行動(dòng)，為其提供一定的基金支持，使其成為連接政府、企業(yè)與社會(huì)間的橋梁與紐帶，建設(shè)和諧社會(huì)，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。其次，環(huán)境保護(hù)組織要加強(qiáng)自身的建設(shè)，要處理好和政府的合作關(guān)系，規(guī)范自身的管理和組織活動(dòng)，提高組織人員的素質(zhì)，嚴(yán)格進(jìn)行組織的財(cái)務(wù)管理，積極開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作，促進(jìn)社會(huì)的環(huán)保參與，提升市民的環(huán)保意識(shí)，改進(jìn)市民的環(huán)保行為，開(kāi)展環(huán)境維權(quán)和法律援助，參與政府環(huán)保政策的制定與執(zhí)行，監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。再次，第三部門(mén)組織要積極進(jìn)行管理創(chuàng)新。當(dāng)前城市環(huán)境問(wèn)題日益突出，污染有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)，環(huán)保組織要面對(duì)新形勢(shì)與時(shí)俱進(jìn)，探索第三部門(mén)組織、政府、市場(chǎng)、社會(huì)大眾之間的良性互動(dòng)，多方參與，共建美好家園。

作者：楊亞南 單位：東莞理工學(xué)院政法學(xué)院