一、民辦高等教育發(fā)展中的深層矛盾

從20世紀80年代至今，民辦高校在我國經(jīng)歷了從無到有、從小到大的發(fā)展過程，這不僅是民辦高等教育制度重建和組織認同度提高的過程，同時也是民辦高校與公辦高校、民辦高校與民辦高校之間相互競爭的結(jié)果。三十年來，民辦高等教育以辦學(xué)規(guī)模擴張快、影響范圍廣、體制創(chuàng)新程度高引起社會各界的矚目。但民辦高等教育的總體發(fā)展態(tài)勢是與自身縱向比較的結(jié)果，如果從橫向來看，無論是機構(gòu)數(shù)量、辦學(xué)層次還是招生人數(shù)，與同時期的公辦高等教育發(fā)展相比，差距仍然很大。優(yōu)質(zhì)民辦教育資源仍然匱乏，民辦教育處于弱勢、從屬和補充的地位沒有得到根本改變。這在很大程度上說明了民辦高等教育在我國的發(fā)展面臨諸多困難，這與民辦高校發(fā)展過程中的一系列深層矛盾密不可分。

(一)國家政策支持與專門立法欠缺滯后之間的矛盾

國家對民辦教育的態(tài)度總體而言經(jīng)歷了從限制否定到支持鼓勵的轉(zhuǎn)變。1982年修訂的《中華人民共和國憲法》首次確認民辦教育的合法地位，允許社會力量舉辦教育事業(yè);1997年《社會力量辦學(xué)條例》的頒布，初步建立了民辦學(xué)校審批制度、辦學(xué)許可證制度、財務(wù)審計制度等;2002年《民辦教育促進法》出臺，提出民辦教育舉辦者可以從辦學(xué)投資中取得“合理回報”，民辦教育的立法取得重要進展。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》也明確提出大力支持民辦教育。雖然國家和政府部門先后制定和出臺了一系列政策法規(guī)推動民辦高等教育的發(fā)展，規(guī)范民辦高校的辦學(xué)行為。但從整體來看，民辦高等教育的政策制度的出臺和執(zhí)行仍滯后于實踐。往往是現(xiàn)實中出現(xiàn)什么問題，就制定什么法規(guī)，缺乏教育法規(guī)制定的統(tǒng)籌規(guī)劃性和前瞻性。此外，已有的法規(guī)中限制性規(guī)定過多，缺乏配套的法律、法規(guī)和政策措施，可操作性不強，對辦學(xué)主體的規(guī)范意義和實際指導(dǎo)意義有限。民辦教育立法滯后還體現(xiàn)在地方民辦教育政策的銜接性不夠上。種群生態(tài)理論認為在組織的進化過程中，組織種群的形態(tài)受到環(huán)境影響，并且趨向與環(huán)境保持一致，環(huán)境的多樣性會造成組織的多樣性。我國民辦高校的多層次、多類型發(fā)展，正是環(huán)境多樣性造就組織多樣性的有力體現(xiàn)。由于我國地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟文化發(fā)展程度、學(xué)齡人口、教育水平、辦學(xué)環(huán)境差異較大，地方對民辦教育政策的制定和執(zhí)行力度不同，這些因素都對各地民辦教育的發(fā)展產(chǎn)生作用，影響著民辦高等教育的發(fā)展規(guī)模、模式和質(zhì)量。因此，我國民辦高校的發(fā)展呈現(xiàn)出嚴重的地域不均衡特點，出現(xiàn)了以陜西、浙江、廣東為代表的民辦教育現(xiàn)象。真正理想的高等教育結(jié)構(gòu)體系應(yīng)當是教育法律、教育行政法規(guī)、地方教育法規(guī)、部門教育規(guī)章和地方教育規(guī)章相銜接，錯落有致的法律法規(guī)政策體系。而當前我國很多地區(qū)缺乏可操作性的地方民辦教育配套發(fā)展政策和措施，這也是我國民辦高等教育發(fā)展面臨的一大困境。

(二)政府管制與民辦高校辦學(xué)自主權(quán)之間的矛盾

在我國高等教育管理體系中，政府在高校的辦學(xué)準入、資源投入和成果分配上長期以來居于主導(dǎo)地位，對高等教育的辦學(xué)層次、招生規(guī)模、學(xué)制設(shè)立、學(xué)費標準和學(xué)位授予等方面都進行了嚴格規(guī)定，二者的關(guān)系也顯著體現(xiàn)為政府本位。教育作為一種準公共產(chǎn)品，適當?shù)恼芾韺Ω叩冉逃龍猿纸逃聵I(yè)方向、保障教育質(zhì)量標準和實現(xiàn)高等教育公平具有積極的推動作用，對高等教育大眾化背景下規(guī)范民辦高校的辦學(xué)行為也具有重要意義。但現(xiàn)階段，政府卻是集多重角色為一體，在高等教育的管理上出現(xiàn)缺位、越位現(xiàn)象，對民辦高等教育的直接干預(yù)較多，使民辦高等教育的發(fā)展面臨較大的政策環(huán)境風(fēng)險。隨著我國教育管理體制改革的不斷深入，民辦高校的自主權(quán)也得到一定程度的擴大。但面對民辦高校發(fā)展的實際所需以及民辦高校投資主體的特殊性，其落實的程度和范圍還遠遠不夠。雖然國家1998年出臺的《中華人民共和國高等教育法》和2003年頒布的《民辦教育促進法》明確提出保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，并將其界定為法人財產(chǎn)權(quán)、招生權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、學(xué)生管理權(quán)以及教師聘任權(quán)等。但對事關(guān)民辦高校發(fā)展關(guān)鍵的招生自主權(quán)、學(xué)費定價權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)和學(xué)位授予權(quán)做出了嚴格的限制。辦學(xué)特色是民辦高校賴以生存的生命線，而寬松的辦學(xué)環(huán)境和辦學(xué)自主權(quán)的落實則是實現(xiàn)民辦高校辦學(xué)特色的現(xiàn)實基礎(chǔ)。以陜西民辦高等教育的發(fā)展為例，陜西民辦高等教育在發(fā)展初期，政府在政策、資金方面給予較多的實質(zhì)性支持，對學(xué)校的行政干預(yù)較少，為當?shù)氐拿褶k高校營造了較好的發(fā)展環(huán)境。此外，從2012年起，陜西省政府每年還設(shè)立3億元的專項資金來支持民辦高等教育發(fā)展，寬松的辦學(xué)環(huán)境和優(yōu)良的競爭態(tài)勢促進了民辦高校在這一地區(qū)的蓬勃發(fā)展。

(三)教育資源配置不公與民辦高校籌資渠道狹窄之間的矛盾

資源的獲取是高校在發(fā)展過程中面臨的重要問題，是大學(xué)實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。從資金來源的性質(zhì)來看，當前我國高校資源獲取的途徑主要有財政性教育資金和非財政性教育資金兩大類。國家財政預(yù)算內(nèi)撥款是政府進行高等教育資源配置的主要手段，也是大部分高校經(jīng)費的主要來源，大約占到整個高校資金來源的50%。當前，我國政府主要從公辦高校發(fā)展的角度來進行資源配置，國家的財政性教育事業(yè)費未能惠及民辦高校。對于公辦高校，政府在資金投入、學(xué)科建設(shè)、人才引進、辦學(xué)經(jīng)費等方面均給予相應(yīng)的支持和幫助;而對于民辦高校，在支持力度上就大打折扣了。到目前為止，我國國家教育財政基本為公辦教育所獨享，只有少數(shù)民辦高校享有有限的財政性教育經(jīng)費，我國民辦教育基本上是民間全資的教育。高校非財政性教育資金主要有學(xué)費、貸款、社會捐贈、校辦產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營收益用于教育的經(jīng)費。雖然教育經(jīng)費來源多元化是當前世界高等教育發(fā)展的趨勢，但囿于政策吸引力和民辦高校的自身實力，民辦高校多方位籌集資金的能力受到諸多制約，民辦高校籌資渠道狹窄成為自身發(fā)展過程中的瓶頸。近年來，高校的辦學(xué)成本呈逐年增加的趨勢，而學(xué)費上漲的空間卻十分有限。社會捐贈也多是流向綜合實力強、社會聲譽高的公辦高校，我國的民辦高校辦學(xué)歷史不長，獲得社會捐贈的數(shù)量和范圍都無法與公辦高校媲美。此外，在獲得銀行貸款方面，民辦高校也無力與公辦學(xué)校競爭。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，全國公辦高校貸款規(guī)模高達2500億元。據(jù)調(diào)查，95%的公辦高校都有貸款。少則幾億，多則幾十億。相對于公辦學(xué)校大規(guī)模銀行貸款而言，民辦學(xué)校獲得銀行貸款就困難多了。民辦學(xué)校不僅在貸款的渠道上還不太暢通，而且不能享受優(yōu)惠，必須有相應(yīng)的抵押和擔保。這與《民辦教育促進法》規(guī)定的同等法律地位精神相沖突。因此，財務(wù)和經(jīng)費籌措問題已成為困擾民辦高校發(fā)展的重要因素。

(四)民眾高漲的高等教育需求與價值認同障礙之間的矛盾

民眾的高等教育需求是教育事業(yè)發(fā)展的原動力。截至2012年，我國高等教育毛入學(xué)率已達到27%，在校生超過3000萬人，高等教育規(guī)模世界第一，中國的高等教育已步入后大眾化時代。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》提出到2020年“進入人力資源強國行列”的戰(zhàn)略目標，中國高等教育毛入學(xué)率達到40%。而從世界高等教育大眾化的軌跡來看，發(fā)展私立教育是實現(xiàn)高等教育規(guī)模擴張的一個重要途徑和必然選擇。高等教育帶給個人的收益是多方面的，極大地影響著個人的職業(yè)發(fā)展、精神追求和社會地位。而且這種收益還具有溢出效應(yīng)，對社會的政治、經(jīng)濟、文化產(chǎn)生著多重影響。在當前的社會經(jīng)濟條件和普通高等教育規(guī)模狀況下，我國民眾中潛伏著對高等教育的巨大有效需求。中國高等教育現(xiàn)有規(guī)模與民眾對高等教育的總需求之間還存在著較大差距，這也為民辦高校今后的持續(xù)發(fā)展提供了契機。但對于民辦高校，許多人內(nèi)心深處存在一種價值認同障礙，對民辦高校持懷疑和排斥態(tài)度。價值認同與否表現(xiàn)為人們對事物的態(tài)度，但本質(zhì)卻是一種重要的社會文化現(xiàn)象。這固然與我國長期以來公有制經(jīng)濟為主導(dǎo)下的公有制文化密切相關(guān)，但這種價值認同障礙與民辦教育自身所存在的問題也是分不開的。例如，民辦教育普遍存在的辦學(xué)水平、辦學(xué)質(zhì)量和制度建設(shè)問題等。

二、民辦高等教育發(fā)展矛盾的破解之道

民辦高等教育的發(fā)展?jié)M足了市場對人才多元化、多層次的需求，民辦高校的市場化運作和管理也為高等教育的發(fā)展注入了新的血液，增添了新的活力。因此，市場競爭的最大動力來源于民辦高校，只有構(gòu)建公平競爭的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)足夠規(guī)模和足夠強大的民辦高校，形成公辦高校與民辦高校優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的戰(zhàn)略格局，才會有真正意義上健康繁榮的教育市場。為了化解民辦高校發(fā)展過程中的矛盾，進一步促進我國民辦高等教育持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，需從政策制度、內(nèi)部管理、評價體系等三大方面入手，走出一條適合我國民辦高等教育的創(chuàng)新發(fā)展之路。

(一)優(yōu)化民辦高等教育發(fā)展的制度環(huán)境，完善教育資源配置體系

創(chuàng)設(shè)有利于民辦教育發(fā)展的制度環(huán)境，當務(wù)之急是在政策層面上盡快消除民辦教育與公辦教育的差距，用前瞻性的眼光和思路統(tǒng)籌民辦高等教育的發(fā)展。將制定扶持性政策與完善規(guī)范性政策并舉，通過政策的引導(dǎo)和實施對民辦高等教育的發(fā)展起到積極的促進和規(guī)范作用。將有利于民辦高校發(fā)展的政策以法律文書的形式穩(wěn)定下來，保護改革開放以來民辦高等教育的發(fā)展成績，提高民辦高校辦學(xué)積極性，同時立法杜絕民辦高校在辦學(xué)過程中的違規(guī)行為。我國民辦高等教育的發(fā)展具有鮮明的地域性特征，需要結(jié)合各地經(jīng)濟文化發(fā)展實際進一步細化相關(guān)政策，建立一個自上而下、政策配套、結(jié)構(gòu)完整，具有地方性和可操作性的民辦高等教育法律法規(guī)體系。同時，明確政府的宏觀調(diào)控和服務(wù)功能，減少微觀層面的行政干預(yù)，落實民辦高校辦學(xué)自主權(quán)，尊重各高校的自主法人地位，最大限度地減少民辦高校在發(fā)展過程中的政策性風(fēng)險。在高等教育資源配置上應(yīng)體現(xiàn)公平和效率并舉的原則，進一步完善民辦高等教育財政支持體系。建立民辦高等教育發(fā)展專項基金，資助一批具備較高辦學(xué)質(zhì)量、較好辦學(xué)口碑的民辦高校的發(fā)展。實施“民校辦名校”的發(fā)展策略，將政策激勵和經(jīng)費資助相結(jié)合，鼓勵民辦高校在尊重教育規(guī)律和市場規(guī)律的前提下舉辦高層次的優(yōu)質(zhì)教育，激活教育市場，并以此帶動整個民辦教育持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

(二)加強民辦高校的校本經(jīng)營與管理，實現(xiàn)公益性與營利性的有效平衡

民辦高校在發(fā)展過程中由于存在對效率的追求，必然更加關(guān)注市場和社會的教育需求，在適應(yīng)性和創(chuàng)新性方面比公辦高校有更大的積極性。與我國公立高校相比，民辦高校內(nèi)部管理的特點是非常顯著的，是一種典型意義上的校本管理。具體表現(xiàn)在學(xué)校獨立的領(lǐng)導(dǎo)體制、精干的管理機構(gòu)、先進的經(jīng)營理念上。民辦高校一般以獨立的校長負責制為主，許多董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制實際上也是獨立的校長負責制，保證了民辦高校決策與管理的高效性。民辦高校的管理機構(gòu)也主要圍繞人才培養(yǎng)工作而設(shè)置，因崗設(shè)人，力求精簡，管理成本較低，工作效率高，對市場尤其是消費者的需求反應(yīng)靈敏，能根據(jù)市場需要及時調(diào)整辦學(xué)機制，因勢利導(dǎo)地推進學(xué)校快速發(fā)展。在學(xué)校的定位、專業(yè)的設(shè)置上，有更多的靈活性和開放性，更適應(yīng)市場需要。因此，民辦高校在今后的發(fā)展中，應(yīng)充分發(fā)揮其內(nèi)部管理優(yōu)勢，加強校本經(jīng)營。在民辦高等教育發(fā)展過程中，公益性和營利性的關(guān)系一直是其發(fā)展過程中不可回避的重要問題。從當前的發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國民辦高等教育具有公益性與營利性的雙重性質(zhì)。從其立法和功能發(fā)揮的角度來看，承擔著為國家培養(yǎng)人才的重要使命，具有顯著的公益性。營利性則主要體現(xiàn)在教育也是一個產(chǎn)業(yè)，而且是一個特殊的產(chǎn)業(yè)上。教育也涉及投入和產(chǎn)出，也存在辦學(xué)的效益和效率。民辦高等教育的公益性和營利性，具體體現(xiàn)在教育的社會功能和經(jīng)濟功能上:其社會功能體現(xiàn)在使教育遵循其固有的規(guī)律，培養(yǎng)出大批受社會歡迎的合格人才，從而推動社會進步和發(fā)展，贏得廣泛的社會認同;其經(jīng)濟功能體現(xiàn)在為民辦高等教育的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件，在實現(xiàn)學(xué)校發(fā)展的同時吸引更多的人投資教育。二者既矛盾又統(tǒng)一，教育質(zhì)量則是其公益性和營利性的有效平衡點和結(jié)合點。

(三)完善民辦高校多元評價體系，建立民辦高校質(zhì)量保障長效機制

教育質(zhì)量是一所高校的立校之本，是學(xué)校發(fā)展的生命線。我國民辦教育發(fā)展時間不長，提高教育質(zhì)量的特殊意義毋庸置疑，事關(guān)民辦高校的生存和發(fā)展。民辦高校的教育質(zhì)量只有提高到能與公辦高校教育質(zhì)量相抗衡的水平，其要求的一系列平等權(quán)利才能得到真正有效的落實。民辦高校質(zhì)量評價的關(guān)鍵問題在于如何界定民辦高校教育質(zhì)量的內(nèi)涵與外延，進而采取有效的措施、制定有效的制度對民辦高校辦學(xué)質(zhì)量進行全面客觀的評價。將系統(tǒng)的觀點引入到民辦高校質(zhì)量評價體系中，根據(jù)辦學(xué)的不同類型、不同層次，提出不同的質(zhì)量標準和要求，分類評估，分級評估，引導(dǎo)民辦高校辦出特色，使辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平較快地提高。對于民辦高校而言，建立質(zhì)量保障長效機制是提升民辦高校整體實力的有效手段，也是涉及整個學(xué)校各方面工作的系統(tǒng)工程。結(jié)合民辦高校人才培養(yǎng)、辦學(xué)設(shè)施和綜合聲譽等三大方面的評價標準，我們可以將民辦高校質(zhì)量保障長效機制細化為師資保障、物資保障和社會保障。

1．師資保障:師資隊伍建設(shè)是民辦高校實現(xiàn)

辦學(xué)質(zhì)量提升和突破的關(guān)鍵。民辦高校成立之初出于成本的考慮，多是以公辦高校的退休教師和兼職教師為主，隨著教育競爭的加劇和學(xué)校發(fā)展的需要，民辦高校專職教師隊伍建設(shè)勢在必行。民辦高校需進一步完善師資隊伍建設(shè)，落實教師相關(guān)權(quán)利，重視教師培訓(xùn)工作，通過外部引進、內(nèi)部培養(yǎng)等措施建設(shè)一支熱愛教育事業(yè)、德才兼?zhèn)涞膸熧Y隊伍。與此同時，加強民辦高校的管理隊伍建設(shè)，形成一支熟悉民辦教育辦學(xué)規(guī)律、務(wù)實高效的管理干部隊伍。

2．物資保障:資金短缺是我國民辦高校發(fā)展

過程中面臨的重要問題。單一的學(xué)費融資遠遠不能滿足民辦高校持續(xù)發(fā)展的需要，開辟多元化的籌資渠道是民辦高校發(fā)展過程中的必然選擇。政府應(yīng)出臺相關(guān)政策加強民辦高校與銀行間的良性信貸關(guān)系，并通過資本市場的力量，開辟社會資金涌入高等教育的渠道。民辦高校也需充分發(fā)揮主觀能動性，積極爭取國家項目的支持，引導(dǎo)社會捐贈，加強自身的服務(wù)創(chuàng)收，探索多渠道的社會參與辦學(xué)模式。3．社會保障:鼓勵和支持社會認可度較高的中介組織和服務(wù)機構(gòu)介入民辦高等教育市場，建立并完善為民辦高等教育服務(wù)的法律、會計、審計、擔保、仲裁等社會服務(wù)體系，為民辦高校的發(fā)展營造良好的市場運行環(huán)境。在新的時代，民辦高校面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，政府應(yīng)從戰(zhàn)略性的高度正視民辦高校發(fā)展中的深層矛盾，對民辦教育加強扶持和引導(dǎo)并建立相應(yīng)的社會評估機制。民辦高校自身亦需要明確目標，準確定位，加強管理，彰顯特色，尤其要樹立質(zhì)量意識，形成民辦高校自律機制。通過內(nèi)外部的共同努力，提升民辦高校辦學(xué)水準和社會聲譽，從而贏得可持續(xù)發(fā)展的基點，實現(xiàn)民辦高等教育新一輪的騰飛。

作者：李潔 單位：湖北三峽大學(xué)高等教育研究所