1、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理面臨的困境

1.1資金困境

2009年，國土資源部出臺(tái)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，其中第六條規(guī)定：國家鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人投資，對(duì)已關(guān)閉或者廢棄礦山的地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理。由于沒有出臺(tái)細(xì)化可操作的配套政策，且投入風(fēng)險(xiǎn)大，收益不高，因此社會(huì)資金參與關(guān)閉露采礦山治理極少。

1.2技術(shù)困境

開發(fā)利用技術(shù)落后是造成礦山地質(zhì)環(huán)境問題的主因。另外，我國缺少礦山環(huán)境恢復(fù)治理的專業(yè)隊(duì)伍和人才也是環(huán)境整治進(jìn)度緩慢和效果不好的原因之一。

1.2.1開發(fā)利用技術(shù)落后

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，地方政府為所謂的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，許可了眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)及個(gè)體礦山企業(yè)，這些小企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差、生產(chǎn)規(guī)模比較小、設(shè)備陳舊、技術(shù)落后，再加上盲目開采，礦產(chǎn)資源利用率過低，很難對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行綜合利用，造成了資源的破壞和浪費(fèi)。另外，我國大型礦山企業(yè)也沒有采用分層臺(tái)階式開采、山體內(nèi)部式、充填式開采、房柱式開采等先進(jìn)工藝生產(chǎn)，也造成礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的大規(guī)模破壞。

1.2.2礦山環(huán)境監(jiān)測落后

煤、鐵、石膏等地下開采礦山采礦活動(dòng)對(duì)地質(zhì)環(huán)境的影響和破壞極大，主要體現(xiàn)在地面沉降誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害和嚴(yán)重的地質(zhì)環(huán)境問題，此類問題專業(yè)性較強(qiáng)。由于監(jiān)管單位和礦山企業(yè)本身都沒有專業(yè)設(shè)備和人才，礦山環(huán)境監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和評(píng)價(jià)體系建設(shè)往往流于形式，更不可能準(zhǔn)確預(yù)測地下采空區(qū)和特大型坑礦可能出現(xiàn)的重大地質(zhì)災(zāi)害。有時(shí)，即使委托地質(zhì)勘探專業(yè)隊(duì)伍開展了礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)理工作，但是大都沒有達(dá)到預(yù)期效果，實(shí)施礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測工作依然任重道遠(yuǎn)。

1.2.3礦山環(huán)境恢復(fù)治理技術(shù)落后

礦山環(huán)境治理需要進(jìn)行大量的科學(xué)技術(shù)研究，如借助現(xiàn)代技術(shù)手段，改進(jìn)礦山環(huán)境破壞的治理技術(shù)，研究礦山開采造成的生態(tài)退化機(jī)理與修復(fù)技術(shù)，與地上景觀相關(guān)的物種選擇、配置和種植等方面的技術(shù)等。目前，我國的環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究起步較晚，雖然從20世紀(jì)70年代開始建立研究機(jī)構(gòu)，目前已有200多個(gè)研究單位、近兩萬人從事這項(xiàng)工作，但仍不能滿足環(huán)保工作的需要，地方更是缺乏相關(guān)技術(shù)人才。地方礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理一般采取土地復(fù)墾、消除地災(zāi)隱患和削坡覆綠等辦法，而不采取土地復(fù)墾、礦山資質(zhì)災(zāi)害、地下水污染、礦區(qū)含水層和礦區(qū)地貌景觀綜合治理方法。有些地方急功近利，在采礦企業(yè)還有資源開采，沒有閉坑、甚至沒有穩(wěn)沉的情況下就實(shí)施土地復(fù)墾，出現(xiàn)復(fù)墾又塌陷破壞的情況。有些治理項(xiàng)目不對(duì)污染地下水進(jìn)行物理、化學(xué)處理，不對(duì)含水層頂?shù)装暹M(jìn)行防滲處理，就簡單復(fù)墾和治理，致使原有的環(huán)境問題沒有得到徹底解決，新的環(huán)境問題又不斷涌現(xiàn)。

1.3制度困境

法律制度是礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵。法律制度不完善，就會(huì)造成監(jiān)管困難、資金保障不到位等系列問題。

1.3.1法律分散不具體

礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)涉及土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水土保持法、環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等部門法，涉及土地復(fù)墾條例、地質(zhì)災(zāi)害防治條例等部門條例，但是這些法律過于分散不具體，沒有針對(duì)性。

1.3.2權(quán)責(zé)不統(tǒng)一

當(dāng)前我國的礦山治理處于不成熟的階段，有關(guān)礦山環(huán)境治理的部門之間出現(xiàn)職能交叉現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了各部門都把責(zé)任推向其他部門，出現(xiàn)了“職能互推”的嚴(yán)重后果。礦產(chǎn)資源開發(fā)和礦山環(huán)境執(zhí)法管理涉及到多個(gè)執(zhí)法部門，相互責(zé)任不清，在具體執(zhí)行和管理上存在推諉扯皮、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。

1.3.3法律約束力不強(qiáng)

我國法律沒有賦予國土部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，由于缺少強(qiáng)力司法機(jī)構(gòu)支持和其他職能部門配合，在采礦企業(yè)不履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)時(shí)，國土資源主管部門無力采取有效措施促使采礦權(quán)人及時(shí)治理，造成礦山閉坑時(shí)土地復(fù)墾、生態(tài)修復(fù)工程不了了之。

1.3.4《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》法律效力不高

《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》是部門規(guī)定，沒有上升為國家法律和法規(guī)，權(quán)威性不足。另外，有些規(guī)定不夠全面和細(xì)致，如沒有明確政府專項(xiàng)資金的來源；對(duì)采礦權(quán)人不申請辦理閉坑手續(xù)，不履行恢復(fù)治理義務(wù)或恢復(fù)治理仍達(dá)不到要求的，處罰力度就偏小；對(duì)采礦權(quán)人不定期報(bào)告礦山地質(zhì)環(huán)境情況，不如實(shí)提交監(jiān)測資料的，就沒有處罰條款。

1.3.5責(zé)任主體不明確

我國法律規(guī)定的原則是“誰破壞、誰治理”，那么這些責(zé)任主體———排放污染、環(huán)境破壞的企業(yè)，就應(yīng)該是環(huán)境問題的主要責(zé)任人。但是，大部分企業(yè)目前已沒了蹤影。按照公司法，已經(jīng)倒閉、破產(chǎn)的公司已經(jīng)在法律上消滅了責(zé)任主體，沒有承擔(dān)民事責(zé)任的能力“，誰破壞、誰治理”的原則只會(huì)成為一紙空文，這些企業(yè)遺留下來的環(huán)境責(zé)任并沒有得到相應(yīng)的承擔(dān)。究竟誰來為礦山地質(zhì)環(huán)境問題買單？是中央政府，還是地方政府，急需明確。

1.3.6保證金制度不合理

2009年5月1日，國土資源部頒布實(shí)施的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中規(guī)定：采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在辦理采礦許可證時(shí)繳存保證金，保證金的繳存數(shù)額不得低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費(fèi)用。至此，保證金制度建設(shè)才全面到位。由于保證金制度剛剛起步，為了順利推進(jìn)，各地在調(diào)研的基礎(chǔ)上，確定了能讓企業(yè)承擔(dān)得起的最低水平，恢復(fù)保證金遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到恢復(fù)治理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。由于恢復(fù)治理保證金制度出臺(tái)晚、標(biāo)準(zhǔn)低、收繳困難，不足以制約采礦企業(yè)，就導(dǎo)致采礦企業(yè)恢復(fù)治理缺乏主動(dòng)性，拒不進(jìn)行恢復(fù)治理的現(xiàn)象普遍存在。

1.3.7分類分級(jí)管理

目前，所有煤礦、鐵礦、鹽礦、石膏礦、礦泉水及大型采石企業(yè)采礦許可證均由部省發(fā)放。按照這種監(jiān)管制度，部省發(fā)證礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金由省國土資源廳負(fù)責(zé)認(rèn)定收繳，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案審查備案在發(fā)證機(jī)關(guān)。因此，地方在對(duì)上述企業(yè)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，缺乏必要的法律依據(jù)和行之有效的約束手段。

2、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的對(duì)策

要擺脫礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作面臨的困境，就要學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)成熟的案例，把好的理念、好的做法充分吸收，并付諸實(shí)踐、對(duì)癥下藥，這樣才能徹底把我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理工作做好。

2.1拓展投融資渠道，建立長效的多元化投入機(jī)制

2.1.1要建立分級(jí)投入機(jī)制

對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和恢復(fù)治理保證金收取前的老礦山環(huán)境恢復(fù)治理，要建立國家、省、市、縣分級(jí)投入機(jī)制，國家和省要拿大頭。同時(shí)，國家要對(duì)資源枯竭城市提供更多資金支持。

2.1.2要開辟穩(wěn)定的資金渠道進(jìn)行礦山治理恢復(fù)，解決“老賬”問題，就得拓展資金渠道。一是建立礦山恢復(fù)治理基金，從礦產(chǎn)資源采礦權(quán)價(jià)款和補(bǔ)償費(fèi)中拿出一定比例，集中農(nóng)發(fā)資金、農(nóng)重金，地方財(cái)政從礦山土地出讓金中預(yù)留一定比例；二是征收礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展金，標(biāo)準(zhǔn)不低于采礦權(quán)價(jià)款的5%，此項(xiàng)資金計(jì)入企業(yè)成本；三是提高恢復(fù)治理保證金標(biāo)準(zhǔn)，由地方政府征收，利息也由地方政府支配。

2.1.3要?jiǎng)?chuàng)新投融資體制

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的資金在加大政府投入的基礎(chǔ)上，很有必要引入市場機(jī)制，創(chuàng)新投融資體制。按照“誰投資、誰受益”的原則，出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，明確投資主體條件、實(shí)施單位、監(jiān)管流程、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、收益分配和優(yōu)惠政策等，如在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，給予投資者一定年期內(nèi)擁有被恢復(fù)治理土地的利用權(quán)；如可以實(shí)施修復(fù)式開采整治，以開采余量資源的收入作為礦山環(huán)境綜合整治的資金，并可免交礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)用。

2.2鼓勵(lì)新技術(shù)應(yīng)用，做好技術(shù)支撐和服務(wù)

2.2.1嚴(yán)格準(zhǔn)入條件

實(shí)行礦山開發(fā)“六個(gè)禁止，三個(gè)限制”的準(zhǔn)入條件。將地質(zhì)環(huán)境資源消耗費(fèi)用、地質(zhì)災(zāi)害損失費(fèi)用、污染損失費(fèi)用與礦山生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并作為是否頒發(fā)采礦許可證的重要指標(biāo)。新建礦產(chǎn)資源開采項(xiàng)目必須進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估和礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)，采取生態(tài)環(huán)境保護(hù)及預(yù)防和治理地質(zhì)災(zāi)害的措施，避免或減少環(huán)境的影響和破壞。堅(jiān)持“誰開發(fā)，誰保護(hù)；誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復(fù)”的原則，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案必須包括水土保持方案、土地復(fù)墾實(shí)施方案、礦山地質(zhì)災(zāi)害防治方案和環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告，并按照規(guī)定程序報(bào)經(jīng)有關(guān)部門審批。

2.2.2加大新技術(shù)推廣應(yīng)用

鼓勵(lì)采礦企業(yè)礦山加大對(duì)開采技術(shù)的研究投入，鼓勵(lì)企業(yè)采取國內(nèi)外已取得明顯效果的露采礦山臺(tái)階式開采、灰?guī)r內(nèi)部開采技術(shù)，地下礦山充填式開采、房柱式開采等新技術(shù)的應(yīng)用。對(duì)因采用新技術(shù)增加的成本，建議由市、縣財(cái)政予以補(bǔ)貼，切實(shí)保護(hù)地質(zhì)環(huán)境。

2.2.3組建專業(yè)治理公司

國家組建礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)專業(yè)公司，一方面，替代礦山企業(yè)進(jìn)行礦山地質(zhì)恢復(fù)治理，資金從采礦企業(yè)繳納的恢復(fù)治理保證金、政府征收的可持續(xù)發(fā)展金中支付，不足部分從礦山恢復(fù)治理基金和恢復(fù)治理保證金利息中撥付；另一方面，加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)治理的科學(xué)研究，加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)新技術(shù)、新工藝的開發(fā)與推廣，促進(jìn)資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)。

2.2.4編制技術(shù)規(guī)程

國家和省組織高校、科研單位技術(shù)力量和國外專家，編制《礦山環(huán)境監(jiān)測指南》和《礦山環(huán)境恢復(fù)治理技術(shù)規(guī)程》，以指導(dǎo)環(huán)境監(jiān)測和恢復(fù)治理工作。

2.2.5培養(yǎng)專業(yè)人才

重點(diǎn)培訓(xùn)地質(zhì)勘探專業(yè)隊(duì)伍和礦山企業(yè)的技術(shù)人員，以便使礦山企業(yè)和地質(zhì)勘探專業(yè)隊(duì)伍能正常開展礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)礦山開采形成的地質(zhì)環(huán)境問題。

2.3完善制度設(shè)計(jì)，提高法律約束力

2.3.1制定出臺(tái)《礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》

借鑒發(fā)達(dá)國家礦山環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，需強(qiáng)化立法形式管理礦山環(huán)境治理的思路，主要包括：盡快出臺(tái)完善的礦山環(huán)境治理規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)和在法規(guī)中體現(xiàn)對(duì)礦山環(huán)境治理科技創(chuàng)新的鼓勵(lì)。應(yīng)在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，整合《礦產(chǎn)資源法》《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》《土地復(fù)墾條例》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，制定《礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》，將“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰投資誰收益”上升為法律原則。建立礦山環(huán)境審查評(píng)價(jià)制度、礦山環(huán)境許可證、環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度和礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展金制度。要落實(shí)各項(xiàng)制度，制定礦山地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，部省要定期開展等級(jí)評(píng)定，并向社會(huì)發(fā)布評(píng)定結(jié)果；恢復(fù)治理保證金由礦山所在地地方政府征收，利息可由地方政府支配；礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展金按比例由地方政府留存；建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，制定礦山環(huán)境保護(hù)的優(yōu)惠政策，充分調(diào)動(dòng)礦山企業(yè)對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)與治理的主動(dòng)性和積極性。有立法權(quán)的省市也可以出臺(tái)《地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》，進(jìn)一步細(xì)化以上規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。

2.3.2明確責(zé)任主體

首先，中央政府應(yīng)承擔(dān)環(huán)境遺留問題的主體責(zé)任。因?yàn)椋Y源低價(jià)是中央控制的，財(cái)政稅收最終收歸中央，區(qū)域發(fā)展不均衡是中央政府的宏觀布局所導(dǎo)致的，另外，也只有國家財(cái)政能承擔(dān)得起。具體建議是：中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的財(cái)政支持；應(yīng)從宏觀上提供更多的政策支持；應(yīng)提供更多的環(huán)境治理的技術(shù)支持；應(yīng)完善與資源相關(guān)立法，重點(diǎn)進(jìn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制的改革，為礦業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力；應(yīng)建立生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償制度，重點(diǎn)扶持資源枯竭城市。其次，地方政府也要承擔(dān)起相應(yīng)的環(huán)境治理責(zé)任。雖然資源型城市的地方政府已步入財(cái)政困境，無力承擔(dān)所有環(huán)境恢復(fù)治理的資金，但是，為避免引發(fā)更多深層次的社會(huì)矛盾，加快城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須要進(jìn)行環(huán)境治理。具體建議是：要制定和實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，多方籌集資金，分期分批解決現(xiàn)有的環(huán)境問題；要建立完善的應(yīng)急機(jī)制，排查隱患點(diǎn)、危險(xiǎn)點(diǎn)，并落實(shí)防控措施；要對(duì)資源開發(fā)和利用過程中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測。另外，對(duì)于雖有責(zé)任人，但因經(jīng)濟(jì)困難無力承擔(dān)治理費(fèi)用的的原國有礦山企業(yè)，要積極協(xié)調(diào)上級(jí)配套資金，協(xié)助企業(yè)共同治理。第三，現(xiàn)有礦山企業(yè)要履行環(huán)境保護(hù)和治理責(zé)任。對(duì)于生產(chǎn)礦山和新建礦山，要遵照“誰開發(fā)、誰保護(hù)“”誰破壞、誰治理”的原則，實(shí)行邊開采、邊治理，確保新出現(xiàn)的地質(zhì)環(huán)境問題得到及時(shí)治理。

2.3.3創(chuàng)新監(jiān)管模式

一是進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。積極發(fā)揮國土、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、計(jì)劃、財(cái)政等職能部門的作用，做到分工負(fù)責(zé)，協(xié)同作戰(zhàn)，齊抓共管。要形成政府推動(dòng)，國土、環(huán)保監(jiān)督，礦山企業(yè)負(fù)責(zé)，社會(huì)各界參與，全方位治理整頓的良好管理體制。二是進(jìn)行全過程管理。將礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)貫穿勘察、基建、生產(chǎn)、閉坑等礦業(yè)活動(dòng)的始終，改變過去的末端治理為及時(shí)治理。三是開展動(dòng)態(tài)巡查。重點(diǎn)檢查落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境評(píng)價(jià)制度、環(huán)境監(jiān)測體系、保護(hù)方案執(zhí)行情況、恢復(fù)治理和土地復(fù)墾進(jìn)度、質(zhì)量和效果。對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境破壞嚴(yán)重的的采礦企業(yè)實(shí)行限期整改、停產(chǎn)整頓和關(guān)閉的措施。四是實(shí)行信息化管理。積極建設(shè)礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫及信息系統(tǒng)，促進(jìn)政府與企業(yè)之間的信息交流，確保國土資源管理部門動(dòng)態(tài)掌握礦山信息，分析礦山現(xiàn)狀，加強(qiáng)宏觀管理和正確決策。

2.3.4改變土地利用方式

一是把礦山治理與土地開發(fā)利用相結(jié)合，充分發(fā)揮土地與礦產(chǎn)管理合一的優(yōu)勢，以廢棄礦山治理推進(jìn)土地開發(fā)，在消除廢棄礦山安全隱患并進(jìn)行綠化后，把平整后的土地作為工業(yè)、農(nóng)業(yè)或房地產(chǎn)開發(fā)用地，為礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理籌措資金。二是礦山治理與礦山公園、地質(zhì)公園建設(shè)相結(jié)合，發(fā)展礦山旅游經(jīng)濟(jì)，提升環(huán)境恢復(fù)治理經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

3、結(jié)論

中國礦業(yè)的快速發(fā)展，在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要物質(zhì)保障的同時(shí)，也累積了大量的地質(zhì)環(huán)境問題。目前，礦山環(huán)境在治理方面存在著資金、技術(shù)和制度3大困境。要擺脫礦山環(huán)境治理的困境，必須從這3個(gè)困境入手，拓展投融資渠道，建立長效的多元化投入機(jī)制，鼓勵(lì)新技術(shù)應(yīng)用，做好技術(shù)支撐和服務(wù)。同時(shí)，完善制度設(shè)計(jì)，提高法律約束力，以加快和推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)一步開展。

作者：安守林 趙玉娟 單位：徐州市國土資源局