“每一種行政法背后，皆蘊藏著一種國家理論。”〔1〕現代社會可以通過一系列的歷史特征而加以標示，每一個現代社會的特征都反映在法律制度深刻的變革上。〔2〕

邁耶所建立的行政法體系，一方面反映了德國19世紀市民法治國家和君主立憲的國家的特點，國家具有主權，享有最高權力，強調國家和公民間的不對等關系;另一方面體現了法治國的理念，要求國家權力必須在法律范圍內，受法律的約束，使國家權力具有明確性和可預見性。邁耶通過法律優越原則、法律保留原則確保行政權力在法律的范圍之內，以達到保障公民權利的目的。故而這個行政法體系關注的中心概念是法律，其設計的主要不足是對高權侵害行為以外的領域欠缺掌握。因為市民法治國著重確保人民免受高權行政的侵害的安全，所以行政法學關注的是節制行政高權的行使，主要著眼點著力于建構高權行為的法律形式的體系。〔3〕

哈貝馬斯指出，古典的規范類型是條件性綱領，國家可以正當進行干預的有確定性的條件及其相應的法律后果。但現代行政實踐方式表現出高度的復雜性、情境依賴性和不確定性，以至于它無法事先在想象中被充分認識，也無法事后在規范上加以最后確定。〔4〕

在這種背景下，我們有必要認真檢視新的社會結構和政治結構的特點，進而在此基礎上思考行政法學理論的應對之道。

一、社會結構的變遷

(一)風險社會

從18世紀理性主義時代開始，人類一直陶醉在理性主義編織的美麗謊言之中，天真地以為人類能掌握自然界和人類社會的因果規律，科學能精準地預測未來，“啟蒙運動的理性為追求那種使人類能征服自然的知識形式，而主張通過抽象分析，把對象鏈接為確定的、普遍的量和組成要素，把自然界看成數學上可掌握的、可推論的量化世界。”〔5〕這種充滿了實證主義色彩的知識觀，是一種以價值中立為外衣，簡單的、直線的、可計算性為基礎的工具理性進步觀。在這種知識觀的指導下建立的政治體制也是以追求進步為目的，充滿著實證精神和科學精神的體制，“與科技官僚、全能國家的制度化條件緊密扣合起來而構成現代文明國家的形式。”〔6〕在現代社會的國家體制中，總是希望能用科技的精神預測風險，將風險控制在人類能力范圍之內，只要能憑借科技專家的理性就能夠正確清楚地認識世界，基于這種正確的知識，就可以作出正確的風險決定，“‘安全’專家們所能做的只是運用各種數學測量技術，建立起評估風險的量化模型，測量事件發生的可能性高低，努力達到理性計算所能及的安全，盡可能避免損失。”〔7〕而對于專家官僚體制無法掌握的風險，就被定性為“剩余風險”，剩余風險被認為是不可估計、不可計算的，貝克以“組織的不負責任性”來定性這種自我危及的“簡單的現代化”。

但風險社會的到來，戳穿了理性主義、科學主義編織的美麗的謊言。風險社會理論是一種社會變遷理論，但與傳統不同的是，風險社會挑戰既有工業社會的認知、發展基礎與典范，并企圖從此種舊社會現代化過程中所衍生的災難風險、自危性及建構社會自我翻轉、變遷的動能。〔8〕

風險是不確定的、不可預測的、不可計算的，理性主義所仰仗的因果關系只是在經驗觀察的基礎上的一種主觀建構，而不是事物與事物之間的客觀存在的聯系。而國家在風險社會時代，也無法扮演全知全能的角色，全能國家的萎縮反映在(全球)重大環境災難、科技高度風險威脅、結構性失業及松懈中的社會安全制度危機等風險結構中，代表主權國家實質內涵的科技官僚、專家政治宣告失能，其傳統政治或專業上對社會或災變的預測、控制、復原能力及手段已無能為力。

“傳統政府治理的有限性，以及其過去在決策過程中缺乏社會參與及監督的連結，而傾向單一權威式的、中心式的決策思維模式，往往無法跟上上述復雜的、網絡迅速擴散的、價值高度沖突的全球化風險。”〔9〕在這種條件下風險決策就不再僅僅是一種科學的、專家的問題了，風險決策需要借助由政治、經濟、文化等多種因素，借助價值判斷才能作出。而風險管理也必須采取開放的態度，將國家的角色定性為協調者，通過與多元的、不同立場的團體的溝通作出風險決策，“透過協調的機制將風險問題開放給社會領域并形成公共論壇，由公民社會中的團體代表共同參與決定政策。”只有當這種新的“風險議論”形式被發現時，風險社會的種種問題才得到解決。風險法律要求的是高度的柔軟性和應變能力。〔10〕

這就要求行政主體的風險決策需要是預防性的而不是補救性的，國家應提早介入風險事務，此外，還要求行政主體用非強制的柔性的方式進行風險管理，在風險管理的過程中不能以風險為名而侵犯人權。

(二)資訊社會

科技的發展，使得人類社會步入了資訊時代，資訊社會是指經由新的重要科技之突破，人類迄今為止有關知識取得、溝通、交流、創新的限制被突破或摒除，人類知識、科技進一步發展的無限可能性，已被開啟，其影響十分深遠。〔11〕

信息科技的發展帶來的不僅僅是文化上、經濟上的便利，它對于既有的社會結構和政治結構也構成了極大的沖擊。

不管是市民法治國，還是福利國家，行政決策均以一個預設為前提:“國家掌握所有的資訊，因為法律管制之所以要求人民服從，在一定程度內乃基于其決定正確性之預設，而此預設又是以掌握充分資訊為前提的。”〔12〕

在舊的社會結構中，國家壟斷著幾乎所有的信息，政府成了知識理性的代名詞，人民只能接受來自國家給予的信息，處于信息的被動接受者的地位。由于人民沒有信息資源，因此無法對行政問題作出判斷，只能信賴并服從國家作出的決策。但網絡科技的發展，使得社會之間的溝通交往方式發生了翻轉性的變化，信息獲取方式也發生了革命性的轉變，在資訊社會中知識變得易于獲得，容易掌握，官僚和專家壟斷知識和信息的可能性已被打破。信息科技的去中心化會帶來政治結構的去中心化。第一，從國家和公民的關系來看，國家不再是唯一的或核心的治理者，而只是由社會各行動者所構成的網絡當中的一個行為者而已;在該網絡中國家機關與當事人之間系作為合作的伙伴，在互動與談判的過程中均具有各自的利益。國家管理的模式應強調溝通、反思與經由程序而為調控。〔13〕