起步于1992年的我國(guó)農(nóng)村低保制度，雖然近年來(lái)已取得了覆蓋全國(guó)31個(gè)省市(自治區(qū))的顯著成就，但也存在資金供給不足、保障水平偏低、區(qū)域差異過(guò)大等巫待解決的制度缺陷。調(diào)研清況表明，這些缺陷均程度不同的與低保資金的供給相關(guān)。因此，在農(nóng)村最低生活保障制度的建構(gòu)中，必須明確界定政府公共財(cái)政的職能定位。

一、社會(huì)保障制度的性質(zhì)與公共財(cái)政

社會(huì)保障作為一種公共產(chǎn)品正是市場(chǎng)失靈的一個(gè)領(lǐng)域。必須由政府出面，運(yùn)用公共財(cái)政來(lái)彌補(bǔ)這一市場(chǎng)缺陷，承擔(dān)供給社會(huì)保障責(zé)任主體的職能。

1.社會(huì)保障與公共財(cái)政具有主體和客體的統(tǒng)一性。從概念來(lái)看，社會(huì)保障是當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，國(guó)家依據(jù)一定的法律對(duì)社會(huì)成員因年老、傷殘、疾病、失業(yè)等原因而面臨生存危機(jī)時(shí)，通過(guò)對(duì)國(guó)民收入分配與再分配為其提供物質(zhì)幫助，以保證他們的最低收入保障和健康保障。而財(cái)政則是憑借國(guó)家的權(quán)力對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配的一種活動(dòng)。可見(jiàn)，社會(huì)保障分配與公共財(cái)政分配的主體都是國(guó)家，客體都是國(guó)民收人。另外，由于公共財(cái)政的職能主要體現(xiàn)在保證公共支出、促進(jìn)社會(huì)公平等方面，因此，公共財(cái)政資金預(yù)算具有公共性特征。而社會(huì)保障資金提供的也是公共服務(wù)，因此社保資金預(yù)算從性質(zhì)上看也應(yīng)是公共預(yù)算性質(zhì)的。

2.社會(huì)保障的本質(zhì)是一種財(cái)政分配關(guān)系。社會(huì)保障首先是在國(guó)民收入的初次分配中通過(guò)社會(huì)保障稅或費(fèi)等形式，從企業(yè)和個(gè)人手中征集社會(huì)保障基金，然后通過(guò)合理地再分配這部分資金來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體基本生活保障。這種分配過(guò)程是通過(guò)財(cái)政渠道實(shí)現(xiàn)的。從社會(huì)保障基金的形成看，社會(huì)保障資金主要有三個(gè)來(lái)源，即財(cái)政預(yù)算、企業(yè)繳款和個(gè)人繳費(fèi)。這三項(xiàng)來(lái)源盡管繳納主體不同，但實(shí)際上都是對(duì)國(guó)民收入的分配或再分配。在從社會(huì)保障資金的運(yùn)用看，一方面以失業(yè)金、養(yǎng)老金、醫(yī)療補(bǔ)貼等形式發(fā)放給制度受益人，實(shí)際上直接或間接地增加了勞動(dòng)者的個(gè)人收益，而這種制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行是各級(jí)政府組織，因而最終還是反映以國(guó)家為主體的財(cái)政分配關(guān)系。

3.社會(huì)保障的優(yōu)值品性質(zhì)決定了其對(duì)公共財(cái)政的依賴(lài)性。按照公共選擇理論，優(yōu)值品指消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)品的效用評(píng)價(jià)低于該產(chǎn)品應(yīng)有的效用評(píng)價(jià)的物品，因?yàn)橄M(fèi)者未能充分認(rèn)識(shí)到產(chǎn)品給其帶來(lái)的利益，使它對(duì)產(chǎn)品的效用評(píng)價(jià)過(guò)低，若任由消費(fèi)者根據(jù)自己的偏好購(gòu)買(mǎi)，市場(chǎng)提供的優(yōu)值品數(shù)量會(huì)低于資源配制的最佳水平，從而造成資源配制不足的效率損失。社會(huì)保險(xiǎn)就是一種典型的優(yōu)值品。人們由于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作用認(rèn)識(shí)的偏差，對(duì)其效用評(píng)價(jià)偏低，缺乏通過(guò)定期繳款參加養(yǎng)老保障等社會(huì)保障制度的積極性。因此，對(duì)優(yōu)值品的消費(fèi)，政府需要采取一定的措施，使消費(fèi)者對(duì)該產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)增加至某一合理的水平，這些措施不外乎兩類(lèi):一類(lèi)是強(qiáng)制性制度措施，另一類(lèi)是政府繳費(fèi)的示范效應(yīng)引導(dǎo)。這些都離不開(kāi)公共財(cái)政的財(cái)力支持和手段調(diào)節(jié)。

二、農(nóng)村最低生活保障制度:現(xiàn)實(shí)與資金供求

最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學(xué)、合理地確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)家庭成員的人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的給予差額補(bǔ)助。2007年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村低保制度開(kāi)始全面建立和實(shí)施。

(一)農(nóng)村低保制度運(yùn)行的成效與問(wèn)題

自1992年山西省佐云縣率先開(kāi)展農(nóng)村低保工作以來(lái)，全國(guó)大部分省市陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，開(kāi)展了農(nóng)村低保試點(diǎn)工作，并在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上初步建立起符合各地區(qū)自身實(shí)際的農(nóng)村低保制度。根據(jù)國(guó)家民政部日前發(fā)布的《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2008年底，已有1982.2萬(wàn)戶(hù)、4305.5萬(wàn)人得到了農(nóng)村最低生活保障，比上年同期增加739.2萬(wàn)人，增長(zhǎng)了20.7%，農(nóng)村低保正向應(yīng)保盡保的目標(biāo)邁進(jìn)。低保平均標(biāo)準(zhǔn)月人均82.3元，比上年同期提高12.3元，增長(zhǎng)17.6%。全年共發(fā)放農(nóng)村最低生活保障資金228.7億元，比上年增長(zhǎng)109.6%，人均補(bǔ)差50.4負(fù)口月，比上年同期提高n.6元，增長(zhǎng)29.9%。

農(nóng)村低保制度在實(shí)踐中也出現(xiàn)了“一大”、“二低”、“三難”等具有共性的突出問(wèn)題。

1一大，即低保標(biāo)準(zhǔn)差異大。保障標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響著低保者的生活水平，而目前農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)卻差異懸殊。這種差異首先體現(xiàn)在各省(區(qū)、市)之間，如標(biāo)準(zhǔn)最低的省份是600負(fù)夕年(甘肅省)，最高的省份是2560歷夕年(上海市)，二者相差4.27倍。這種差異也同樣體現(xiàn)在同一省(區(qū)、市)內(nèi)，如在北京市，朝陽(yáng)區(qū)農(nóng)村低保每月達(dá)到300元，基本與城鎮(zhèn)低保水平(330元/月•人)相當(dāng)，延慶縣農(nóng)村低保則每月不足100元，難以維持溫飽。保障標(biāo)準(zhǔn)的差異導(dǎo)致受保對(duì)象的保障水平苦樂(lè)不均。

2.二低，即實(shí)際覆蓋面低、保障水平低。截至2008年1月底，有3478.9萬(wàn)農(nóng)村居民享受農(nóng)村低保，占農(nóng)村入口的4.67%。按2007年農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)786一1067元測(cè)算，年末農(nóng)村低收入人口為2841萬(wàn)，似乎低收入人口都已納入低保體系，但這是以較低的低收入標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)而計(jì)算的結(jié)果。如果按國(guó)際公認(rèn)的每人每天1美元的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)際貧困人口將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)此數(shù)。這表明我國(guó)農(nóng)村低保制度的實(shí)際覆蓋面函待擴(kuò)大。保障水平低。2007年，城市低保的平均保障標(biāo)準(zhǔn)為2184負(fù)夕人•年，而農(nóng)村低保的平均保障標(biāo)準(zhǔn)不到800元。二者相差2.7倍。而800元的保障標(biāo)準(zhǔn)僅高于農(nóng)村絕對(duì)貧困線(785元)巧元，更低于農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)上限(1067元)267元。

3.三難，即低保對(duì)象核定難、低保標(biāo)準(zhǔn)確定難和低保資金籌集難。(l)低保對(duì)象核定難。主要體現(xiàn)為對(duì)收入的核算上障礙重重。因?yàn)檗r(nóng)民的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和形式多種多樣，收入來(lái)源復(fù)雜，有隱性收入，也有顯性收入;有比較穩(wěn)定的收入，也有l(wèi)在時(shí)收入。因此，對(duì)什么收入應(yīng)予計(jì)算、什么收入不予計(jì)算，進(jìn)而要確知農(nóng)民收入狀況存在難度。(2)低保標(biāo)準(zhǔn)確定難。這種困難主要體現(xiàn)在究竟是以什么方法衡量低保標(biāo)準(zhǔn)，是將人作為維持基本生存的“自然人”，以熱量支出法為宜，還是將人作為“社會(huì)人”，以其體面地生存為標(biāo)準(zhǔn)?顯然二者有較大差距。前者僅隨物價(jià)的上漲而調(diào)整，后者則隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)條件的改善而同步增長(zhǎng)。(3)低保資金籌集難。按《通知》規(guī)定，農(nóng)村低保資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村低保資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。也就是說(shuō)，籌資的主體主要是各級(jí)政府。但實(shí)際上，由于各地財(cái)政差別較大，大多市縣以下財(cái)政困難，難以保證農(nóng)村低保資金的按時(shí)足額到位。