1前言

生態補償是目前國內外生態環境經濟學研究的重點，也是解決人類社會可持續發展和區域生態公平的一項政策工具，是實現和諧社會的一項基本任務。生態補償問題背后所反映的核心矛盾是在生態保護中存在環境利益與經濟利益的不協調，即生態保護者和受益者、破壞者和受害者之間利益的不公平分配，也就是受益者無償占有環境利益，保護者得不到應有的經濟回報，缺乏保護的經濟激勵；破壞者未能承擔破壞環境的責任和成本，受害者得不到應有的經濟賠償，責任人喪失保護的經濟壓力。這種利益關系的扭曲使得生態環境保護的成果在城鄉、地區以及不同收入群體間的分配極不合理，不僅增加了生態補償目前在國內外的實施困難，而且加劇了城鄉和地區間發展的不平衡和不協調，影響到社會福利在不同群體間的公平分配，威脅著地區和不同人群間的和諧發展。而生態補償機制和政策的實質就是通過調整相關主體環境利益及其經濟利益的分配關系來激勵生態保護行為。但是，我國目前在生態補償機制和政策框架的構建方面仍然處于起步和探索階段。

早在20世紀20年代，愛爾蘭政府就開始采用分期付款的方式對私有林進行補助。20世紀70年代，美國馬塞諸州馬薩諸塞大學的拉爾森和馬澤斯（Larson&Mazzars）提出了第一個幫助政府頒發濕地開發補償許可證的濕地快速評價模型[1]。達蘭（Dalland）于1978年針對挪威自然資源管理中地方經濟發展和環境保護的沖突，提出通過補償來解決沖突，并闡述了補償應遵循的原則以及實施過程中的要求[2]。歐盟于20世紀80年代起對由于保護生態而導致低收入的地區進行補償[3]，隨后美國、英國、德國等國家設立起礦區的補償保證金制度。美國政府于1985年設立了土壤保護計劃（ConservationReserveProgram，CRP），這是一個與中國正在實施的退耕還林還草工程相似、長期由政府資助、農場主自愿參加的退耕計劃。荷蘭政府在1993年修建高速公路時，引入了生態補償原理，指出補償的目的是為了在大規模開發建設項目的決策中，提高對自然保護的投入，并彌補這種開發所造成的生態影響[4]。庫佩洛薩（Cuperusa）等于1995年在文章中首次使用生態補償（ecologicalcompensation），指出了自然補償計劃草案[4]。通過進一步的研究實踐，路德•庫佩洛薩建立了高速公路影響生態補償的框架，包括確定公路修建對自然的影響，執行生態補償過程涉及的種種概念，并指出了應研究的問題等，例如如何確定合理的補償標準和評估補償合理性[4]。

我國分別在2005年12月頒布了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，在2006年頒布了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等關系到中國未來環境與發展方向的綱領性文件；并于2007年9月，由國家環保總局出臺了《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，提出我國將在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護等4個領域開展生態補償試點，從而推動生態補償機制的建立；并要推動建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金。從我國的生態環境發展現狀來看，建立系統的生態補償機制和政策框架是我國建立和諧社會的發展需要，其具有重大的現實意義和深遠的戰略影響。總體來看，我國正在逐步建立生態補償機制，國內部分省市積極開展試點工作，但目前生態補償一直缺乏良好的制度和方法。本文在介紹美國生態補償銀行制度的基礎上，通過探討我國在生態補償領域借鑒美國生態補償銀行制度的方法和措施，以進一步完善我國的生態補償機制。

2美國生態補償銀行制度及其實施流程

2.1美國生態補償銀行制度

2.1.1制度發起

美國國會在1972年頒布的凈水法案中納入了濕地開發利用的管理制度。根據該規定，土地開發者要取得這些許可之前，應當避免對濕地造成不利的影響[5]。如果損失無法避免，則需盡量減低對濕地的影響，即將損失最小化。即使一旦無法避免或是最小化效果不夠理想時，開發者也必須用類似的濕地取代受影響的濕地作為補償。通常，濕地生態補償必須在同一個水源保護區或是生態區域內進行，這樣做比較符合原有濕地的功能。1989年美國環保署將濕地保護納入了法案，規定濕地面積在開發建設中不得減少，這即是“無凈損失”原則，即濕地總面積保持不變。該法案在實行的初期，常采用了“現地”（on-site）、“同質”（in-kind）的補償方式，也被稱之為“郵票式補償”（postagestampmitigation），即眾多小型且不合生態與經濟規模的棲息地補償方式[6]。1993年開始使用濕地補償銀行（wetlandmitigationbank）。在濕地補償銀行計劃中，在預期開發行為可能造成某個濕地的損失之前，先購置土（濕）地建造或恢復新的濕地，來滿足水源保護區或是生態區域內的補償需求。一旦這些濕地建立以后，補償銀行可以提供補償存款（mitigationcredit）用來做異地補償①（off-sitecompensation），這些存款可以由建立銀行的人使用，像是銀行的發起者或是轉賣給另一個團體。

2.1.2生態補償制度的內容

一個完善的補償銀行應包含以下幾個方面[7]：（1）周詳的初始計劃：一般來說，濕地補償銀行的計劃應該在特定的水源保護區或是生態區內完成。這個計劃應分析開發可能造成的損失以及整體濕地的需求。（2）良好的地點選擇：選擇正確的地點可以決定銀行的成敗。地點需要精密復雜的設計與良好建設策略來達到濕地原有功能。通常恢復濕地比創造濕地更容易成功，所需資金也較少。（3）地點的明確設計：提議擬建的濕地在設計上應該明確地符合水源保護區與生態區域或反應其地點的物理特性。它可以提供復合的生態利益，例如水質管理、野生動物棲息地、洪水控制乃至教育與娛樂的機會。（4）盡早與政府部門進行協調：銀行發起者在補償銀行開始建設前必須提出一個與政府部門正式的協議，而其他相關團體也應簽署這份協議書，這份協議書將作為銀行建設、經營與使用的規范。（5）建設與評估：銀行發起者應該對生態補償銀行的建設負責，通過有資質的專業規劃設計和建設單位進行具體實施，并委托第三方專業機構評估濕地建設項目的好壞。（6）使用補償銀行：銀行發起者可在法律框架下和政府許可授權的情況下使用存款，或是依法賣給經過授權的使用者來使用。（7）長期管理與維護：濕地補償銀行一旦建立必須進行永久管理與維護。由誰來負責確保濕地的保護與維持相關功能與價值必須事先明確，并加以規范。