東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)自然資源豐富，同時又具有調(diào)節(jié)大氣功能，蓄水防洪功能，涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性等生態(tài)功能及休閑娛樂、科研文化等社會經(jīng)濟(jì)功能。它的安全與穩(wěn)定對于維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡、改善地區(qū)生態(tài)狀況和促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。然而，近年來在東洞庭湖濕地的保護(hù)與開發(fā)利用問題上，由于受到“重發(fā)展輕保護(hù)”錯誤工作思路的影響，東洞庭湖濕地資源的過度攫取使保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境日益惡化。目前，濕地保護(hù)區(qū)正面臨著水域面積縮減、水位下降、水質(zhì)污染嚴(yán)重、濕地生物多樣性受到嚴(yán)重威脅等多方面問題，東洞庭湖濕地保護(hù)刻不容緩。除了政府環(huán)境管理部門強(qiáng)有力的保護(hù)行為之外，公眾參與無疑是解決這一問題的有效途徑之一。

一東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)公眾參與機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）政府及環(huán)保NGO開展了濕地保護(hù)宣傳、教育活動

在東洞庭湖濕地開展的保護(hù)活動一般都是由政府主導(dǎo)和出資，例如由東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)管理局組織的每年12月上旬舉行的“觀鳥大賽”活動。這項活動已進(jìn)行多年,吸引了國內(nèi)外專家學(xué)者以及愛鳥人士的參與，在社會上產(chǎn)生了積極的影響。除此之外，近年來也有為數(shù)不少的非政府NGO、環(huán)保志愿者等民間環(huán)保力量發(fā)動組織了一些東洞庭湖濕地保護(hù)活動，例如愛鳥周、世界濕地日活動、保護(hù)洞庭母親湖植樹、創(chuàng)建“生命源”林、救助洞庭濕地候鳥等等。這些環(huán)保宣傳教育活動，讓公眾更多地了解目前東洞庭湖濕地保護(hù)情況，在一定程度上推進(jìn)了濕地保護(hù)，喚起了公眾參與濕地保護(hù)的更大熱情。

（二）各類媒體逐漸加大了對東洞庭湖濕地的關(guān)注與報道

近年來，一些網(wǎng)站、報刊、廣播、電視等各級各類媒體紛紛對濕地進(jìn)行相關(guān)報導(dǎo)，很大程度上提高了公眾參與東洞庭湖濕地保護(hù)的意識。目前，關(guān)注東洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)的相關(guān)網(wǎng)站有濕地中國、自然之友、中國自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)；保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)也已建設(shè)網(wǎng)站，供公眾訪問、學(xué)習(xí)，如東洞庭湖國家級自然保護(hù)區(qū)管理局網(wǎng)站、岳陽市林業(yè)局和岳陽縣東洞庭湖管委會網(wǎng)站。《湖南日報》、《岳陽晚報》、《洞庭之聲》、《三湘都市報》等多家報刊都對東洞庭湖濕地作了專門報導(dǎo)。各種媒體對洞庭湖濕地的生態(tài)功能作用、保護(hù)和利用現(xiàn)狀、環(huán)境破壞情況的報導(dǎo)，對非法捕撈、圍墾濕地、環(huán)境污染等行徑的曝光，提高了公眾自覺參與濕地保護(hù)的意識，監(jiān)督了相關(guān)職能部門整治、恢復(fù)濕地等行動。

（三）東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)開始探索“社區(qū)共管”模式

“社區(qū)共管”是一種很好的民主參與式濕地保護(hù)區(qū)管理模式,同時也是構(gòu)建和諧社會和創(chuàng)建生態(tài)文明的一個必然要求。湖南常德市漢壽縣西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)的青山垸，在這方面作出的努力嘗試已經(jīng)初顯成效。1999年，青山垸劃歸該保護(hù)區(qū)后開始實行封閉管理，禁止任何漁業(yè)活動。自從青山垸實施社區(qū)共管后，這些漁民就從湖區(qū)生態(tài)的破壞者變成了維護(hù)者，前來越冬的候鳥迅速增多，垸內(nèi)記錄的鳥類達(dá)60多種，數(shù)量達(dá)數(shù)萬只。社區(qū)居民還按照有機(jī)魚的生產(chǎn)方式進(jìn)行生產(chǎn)，并獲得有機(jī)魚類認(rèn)證，無污染、味美價優(yōu)的有機(jī)魚，受到市場的青睞。青山垸的社區(qū)共管探索出了一個切實可行的模式，給東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)探索社區(qū)共管提供了一個很好的借鑒模式。東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)已選取了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型社區(qū)、生態(tài)旅游發(fā)展型社區(qū)、封閉管理型社區(qū)和開放管理型社區(qū)4個典型的社區(qū)開展“和諧社區(qū)”工程建設(shè)。但目前只有封閉管理型社區(qū)的建設(shè)落實情況較好，該社區(qū)是以大、小西湖為主與岳陽縣和君山區(qū)政府合作,落實湖南省政府制訂的封閉管理措施，尋求多渠道資金解決漁民的生存和生產(chǎn),安置漁民。經(jīng)過3年的積極運(yùn)作,落實了350萬元資金用于漁民的替代生計安置,實現(xiàn)了180余戶漁民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。大、小西湖及壕溝的生境逐漸在恢復(fù),封閉管理的效果也初步顯現(xiàn)出來。而其它社區(qū)由于種種條件限制，建設(shè)仍處于提出口號或設(shè)想的階段。因此,東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管還有待更進(jìn)一步的探索和建設(shè)。

二東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)公眾參與機(jī)制的不足

（一）公眾對參與環(huán)境保護(hù)的理解有偏差

當(dāng)前，保護(hù)區(qū)的部分居民對公眾參與環(huán)保的認(rèn)識存在一定的誤區(qū)。筆者曾在錢糧湖鎮(zhèn)采桑湖保護(hù)站附近的幸福村、觀音村及大橋村走訪當(dāng)?shù)卮迕瘢迕駥⑴c環(huán)境保護(hù)的理解有一定的偏差，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，大多數(shù)群眾將環(huán)境問題等同于環(huán)境污染，對環(huán)境問題的理解過于狹窄，且只對與個人利益相關(guān)的環(huán)保負(fù)面問題有一定的敏感度和關(guān)注度。例如：公眾對環(huán)境污染、空氣質(zhì)量等方面問題關(guān)注度很高，而對瀕危動植物、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)心程度不夠。第二，村民們普遍認(rèn)為環(huán)境保護(hù)應(yīng)是政府行為，是政府的職責(zé)、義務(wù)。因此在對環(huán)保事務(wù)上對政府有較強(qiáng)的依賴性，政府所要求的基本能夠配合，但參與的主動性差，參與的渠道和形式單一，自主參與意識不強(qiáng)，從眾心里表現(xiàn)突出。而上述種種問題，均反映出保護(hù)區(qū)民眾公眾參與濕地保護(hù)的意識不高。這也是導(dǎo)致東洞庭湖公眾參與水平低下的直接原因。

（二）公眾參與東洞庭湖濕地保護(hù)的法律依據(jù)不足

總體來講，我國公眾參與濕地保護(hù)的相關(guān)政策法規(guī)缺位明顯。目前，國家及各省、自治區(qū)出臺的地方濕地保護(hù)條例等法律法規(guī)對濕地資源權(quán)屬、資源的利用與保護(hù)、資源破壞行為及法律責(zé)任等方面的內(nèi)容做了較為具體的規(guī)定[1]，但是在這些法律中“公眾參與”方面的內(nèi)容涉及較少且僅作了原則性規(guī)定。如《自然保護(hù)區(qū)條例》僅有第七條規(guī)定“：一切單位和個人都有保護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然環(huán)境和自然資源的義務(wù)，并有權(quán)對破壞、侵占自然保護(hù)區(qū)的單位和個人進(jìn)行檢舉、控告。”又如《湖南省濕地保護(hù)條例》第八條規(guī)定：“公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)遵守國家濕地保護(hù)規(guī)定，對破壞、侵占濕地的行為有權(quán)檢舉和控告。”可以看出，以上可適用于東洞庭湖濕地及自然保護(hù)區(qū)的立法對于社會監(jiān)督和公眾參與方面缺乏具體的范圍、途徑、程序的規(guī)定，公眾參與缺乏可操作性，公眾參與濕地保護(hù)方面的信息公開機(jī)制也得不到規(guī)范，無法滿足公眾對濕地環(huán)境信息的獲取需求，造成了環(huán)境參與權(quán)利的行使障礙。而對于濕地可能已遭破壞的事實，既缺乏事前監(jiān)督的手段，又無事后救濟(jì)的途徑，這也最終導(dǎo)致了公眾參與濕地保護(hù)缺乏必要的法律保障而難以實現(xiàn)。