2012年3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒布實施的《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》（以下簡稱“規(guī)劃”），提出在“十二五”期間，我國將通過土地整治，建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，補充2400萬畝耕地。此規(guī)劃將土地整治上升為國家戰(zhàn)略，表明了土地整治的重要性和緊迫性。如何切實貫徹落實好規(guī)劃，助力地方經(jīng)濟實現(xiàn)“又好、又快、跨越發(fā)展”，是當(dāng)前需要思考和研究的重點。筆者擬通過分析，找出當(dāng)前農(nóng)村土地整治中存在的問題，提出解決具體問題的措施，為土地整治在理論和方法上進言。

農(nóng)村土地整治存在問題

重數(shù)量輕質(zhì)量和輕生態(tài)保護。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地整治還處于起步階段，整治范圍窄、投資少，工作重點還停留在荒草地開發(fā)和農(nóng)田整治上。由于土地整治投資周期長、投資金額大，一些地方政府部門功利思想嚴重，往往追求當(dāng)年開荒、當(dāng)年獲益而不顧整治區(qū)的氣候環(huán)境、土壤環(huán)境和土質(zhì)水文環(huán)境，不惜圍湖造田、毀林毀草開荒等。在土地整治項目中只重視田塊的方整，而忽視對河流、丘陵地等生態(tài)景觀的規(guī)劃，隨著時間推移小區(qū)域環(huán)境的惡化將逐步顯現(xiàn)，致使所開發(fā)的土地再次荒蕪。

運作效率低，配套制度不完善。地方政府特別是國土管理部門推行農(nóng)村土地整治的主要目的，是增加耕地面積、改善生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活條件，而不是追求自身的經(jīng)濟效益。這也往往導(dǎo)致其不重視成本—效益分析，造成投資資金的低效運用。另外，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平與發(fā)達國家相比仍然很低，勞動的目的是為了生存，土地對農(nóng)民來說，不僅僅是一種生產(chǎn)資料，更是一種生活保障，不放棄土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶唯一也是最現(xiàn)實的選擇。要想使農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，必須以完善的安置措施為前提。但現(xiàn)實情況是，廣大農(nóng)村在當(dāng)前還沒有建立與土地相對應(yīng)的社會保障體系和戶籍制度、就業(yè)制度等改革制度，這也導(dǎo)致農(nóng)戶參與土地整治的積極性不高。

后期管護可操作性弱。當(dāng)前，實際進行農(nóng)村土地整治操作的，大多是掛靠政府部門的公司，運作時往往因公司與政府權(quán)責(zé)不分、政府各部門之間職能交叉等，造成政府部門與公司之間的推諉、扯皮，降低了后期管護的可操作性。加之當(dāng)前農(nóng)村土地整治的規(guī)劃設(shè)計、運作程序等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，致使規(guī)劃設(shè)計方案評價及運作過程中實行監(jiān)督依據(jù)不足，直接導(dǎo)致后期管理可操作性低。

提高土地整治質(zhì)量的對策

建立健全土地整治規(guī)劃體系，嚴格按規(guī)劃辦事。農(nóng)村土地整治工作不是孤立的，它與土地利用總體規(guī)劃密切相關(guān)，是土地利用總體規(guī)劃的具體實施途徑之一。所以，一定要理順土地整治和總體規(guī)劃之間的關(guān)系，確保農(nóng)村土地整治工作在土地利用總體規(guī)劃允許的范疇內(nèi)進行。除此之外，擬定規(guī)劃一定要有彈性，與時俱進，根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化，不斷調(diào)整與完善。

建立動態(tài)的生態(tài)評價體系，注重環(huán)境多樣性的保護。土地資源的開發(fā)利用方式與生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，在整治過程中，應(yīng)堅持在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護的原則。整治是一個長期工作，其產(chǎn)生的效益也是長遠影響的，是一種長期的動態(tài)過程。衡量一個土地整治項目的好壞、成功與否就需要一個較長期的評價過程。所以要在審視項目的具體情況下，擬建一個動態(tài)的生態(tài)評價體系，對土地整治效益進行動態(tài)的監(jiān)測和評價，從而規(guī)范土地整治活動，促進土地資源的循環(huán)利用。創(chuàng)建特色土地整治模式，要把當(dāng)?shù)厍闆r與生態(tài)保護融為一體，避免全國各地統(tǒng)一模式。在具體實施中要結(jié)合各自特色，突出土地管理模式的時限性和土地整治規(guī)劃的彈性，使農(nóng)村土地整治更加合乎倫理。

探索構(gòu)建農(nóng)村土地使用流轉(zhuǎn)勸導(dǎo)制度。筆者認為，只有建立合理土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，才能保證土地整治目標(biāo)最終實現(xiàn)。針對當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中普遍存在的土地商品屬性不清楚、農(nóng)民傳統(tǒng)小農(nóng)思想嚴重、農(nóng)戶私轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴重等問題，需要國土管理及相關(guān)部門認真調(diào)查研究，通過勸導(dǎo)做深做透農(nóng)民和基層干部的思想工作。消除農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)“不能搞”、“不敢搞”、“不想搞”的模糊認識，進行分類指導(dǎo)，促進土地有序流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)中，要始終堅持以流轉(zhuǎn)促調(diào)整、以調(diào)整抓流轉(zhuǎn)的原則，尊重百姓意見，合理確定流轉(zhuǎn)方式，強化服務(wù)指導(dǎo)體系，嚴格規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，以創(chuàng)建良好的流轉(zhuǎn)環(huán)境。

農(nóng)用地整治項目管理要走產(chǎn)業(yè)化之路。當(dāng)前，農(nóng)村土地整治主要是政府推動，其項目主體也是政府或者政府委托的有關(guān)機構(gòu)。現(xiàn)實中，這些機構(gòu)與政府權(quán)責(zé)不分，沒有引進市場競爭機制，造成農(nóng)村土地整治資金低效運作、整治效果不佳等一系列問題。這客觀上就要求土地整治走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路，通過培育各種形式的土地整治企業(yè)，接受政府、集體和農(nóng)戶的委托進行土地開發(fā)整治。這就必須樹立一個觀念：即土地整治不是行政行為，而是政府指導(dǎo)下的經(jīng)濟活動。

構(gòu)建責(zé)任到人、落實到位的監(jiān)管框架。筆者認為，監(jiān)管效率應(yīng)成為政府對土地整治監(jiān)管的重要目標(biāo)。特別針對當(dāng)前一些土地整治過程中基礎(chǔ)設(shè)施落成后無人監(jiān)管的問題，需要政府通過監(jiān)管保證基礎(chǔ)設(shè)施的安全性。應(yīng)設(shè)立專門監(jiān)管機構(gòu)，明確責(zé)任分工，嚴格按照有關(guān)規(guī)定，建立健全項目立項、規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)招投標(biāo)、項目法人、工程施工、工程建設(shè)、工程監(jiān)理、項目竣工驗收等各項制度。嚴格執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)范，制定項目設(shè)計方案和實施方案。建立公告制度、備案制度和公眾參與制度等，使監(jiān)管措施真正落到實處。