電子信息論文發(fā)表比較法視野中的政府信息公開

　　[摘 要] 在世界范圍內(nèi)，各國(guó)政府由于政治、經(jīng)濟(jì)等方面的因素，成為最大的信息所有者和控制者。而作為整體的國(guó)家的發(fā)展其離不開各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體的單個(gè)發(fā)展，而這就離不開政府將其所壟斷的信息公開，這就是政府信息公開制度。政府信息公開，又可稱為政務(wù)公開，其目的在于增強(qiáng)政府行為的透明度.從而保障公民的知情權(quán)。對(duì)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，加快政府信息公開法律制度的建設(shè)更是具有極其重要的意義。

　　[關(guān)鍵詞]電子信息論文發(fā)表,政府信息,知情權(quán),主動(dòng)公開,宏觀調(diào)控

　　一，政府信息公開制度之權(quán)源分析

　　在政府信息公開制度的實(shí)施上，我國(guó)目前主要采用的是主動(dòng)公開制度。對(duì)于何為主動(dòng)公開，我國(guó)學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了論述，有的從主動(dòng)公開的具體途徑和方法上論述。“政府信息的主動(dòng)公開是指政府主動(dòng)地在有關(guān)的公開出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開政府信息。”[1]有的從行政主體法定義務(wù)的角度論述主動(dòng)公開，即認(rèn)為“主動(dòng)公開是指國(guó)家行政主體及其工作人員按照法律規(guī)定的義務(wù)主動(dòng)將國(guó)家行政主體及其工作人員的有關(guān)情況登載在有關(guān)報(bào)紙上、公報(bào)上或者國(guó)家行政主體及其工作人員主動(dòng)公開有關(guān)情況的一種公開方式。”[2]在政府信息公開法律制度下，政府是否應(yīng)當(dāng)向公眾提供政府信息，不是由政府的權(quán)力決定的，而是由民眾的權(quán)利決定的。人民主權(quán)理論和知情權(quán)理論構(gòu)成了公眾獲得政府信息的權(quán)利的合理性，成為政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)。從世界各國(guó)政府信息公開法律制度的發(fā)展概況和趨勢(shì)來看，政府信息公開的立法趨勢(shì)是加強(qiáng)政府運(yùn)作的透明度、擴(kuò)大信息公開的范圍、導(dǎo)入司法審查機(jī)制等。政府信息公開制度所保護(hù)的是公民的政治權(quán)利。政治權(quán)利包括反對(duì)權(quán)，如保護(hù)居少數(shù)地位群體的權(quán)利，舉行抗議、游行示威以及讓公民了解政府信息和進(jìn)行政治查詢。[3]

　　同時(shí)，實(shí)行政府信息公開制度也是保護(hù)公民知情權(quán)的有效措施。目前學(xué)界一般把公民的知情權(quán)作為政府信息公開的理論基礎(chǔ)。知情權(quán)概念有兩層含義：一為報(bào)道活動(dòng)前提的知情樅，與 “采訪自由”幾乎同義：一為信息接受者的自由，即收集、選擇信息的白由。就廣義而言，知情權(quán)是指尋求、接受和傳遞信息情報(bào)的自由，包括從官方或非官方獲知有關(guān)情況的權(quán)利;而狹義知情權(quán)則僅指知悉官方有關(guān)情況的權(quán)利。[4]公民的知情權(quán)表達(dá)了現(xiàn)代社會(huì)的成員對(duì)公共信息資源的一種普遍利益需求和權(quán)利意識(shí)，是公民權(quán)利體系中的一個(gè)重要組成部分。知情權(quán)是人民行使一切民主權(quán)利的重要前提。沒有知情權(quán)，公民的選舉權(quán)和參政權(quán)無法實(shí)現(xiàn);知情權(quán)是監(jiān)督政府，防止政府濫用權(quán)力的重要手段，能夠有效地監(jiān)督政府不濫用權(quán)力的最好辦法就是建立以知情權(quán)為基礎(chǔ)的政府信息公開制度。確認(rèn)知情權(quán)為一項(xiàng)普遍的民主和社會(huì)權(quán)利，為政府信息公開奠定了基礎(chǔ)。

　　二、各國(guó)政府信息公開法律制度的考察與比較

　　(一)瑞典

　　瑞典是世界上第一個(gè)建立政府信息公開法律制度的國(guó)家。瑞典于1766年制定了 《出版自由法》，規(guī)定市民有接近公文書的權(quán)利，以此作為防止公務(wù)員違反法律、濫用職權(quán)的手段。該法是世界上第一部從憲法層面確認(rèn)公民出版自由和政府信息公開的法律。后該法經(jīng)過修訂一直沿用至今，并與另外兩部憲法性法律《表達(dá)自由法》，《政府憲章》及《保密法》共同構(gòu)成了瑞典信息公開法律制度的完整體系。《政府憲章》對(duì)瑞典政府信息公開作了原則性的規(guī)定，明確指出信息自由是指國(guó)民和組織“獲取或接受或者以其他方式了解他人觀點(diǎn)的自由。”《出版自山法》不僅對(duì)瑞典公民以及在瑞典定居的外國(guó)人享有的廣泛的出版自由作了詳盡規(guī)定。而且對(duì)政府信息公開的方式、程序等作了具體規(guī)定。依據(jù)該法，任何人經(jīng)申請(qǐng)都有權(quán)獲得依法應(yīng)當(dāng)公開的官方文件，且該官方文件的查閱是免費(fèi)的。公共機(jī)關(guān)在審查和批準(zhǔn)查閱官方文件的申請(qǐng)時(shí)不得對(duì)申請(qǐng)人的身份及動(dòng)機(jī)進(jìn)行調(diào)查，除非這種調(diào)查是必須的。查閱人可以采取多種方式了解文件內(nèi)容，并有權(quán)獲得官方文件的副本或者復(fù)制件。瑞典的 《保密法》則列舉了l1種不予公開的信息，對(duì)公民信息自由的限制作了具體、明確的規(guī)定。1991年通過的 《表達(dá)自由法》是對(duì)《出版自由法》的補(bǔ)充，對(duì)前法未盡事項(xiàng) (如廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的表達(dá)自由)作了補(bǔ)充規(guī)定。

　　(二)美國(guó)

　　除瑞典以外，較早制定信息公開法，并且在世界上影響較為深遠(yuǎn)的國(guó)家是美國(guó)，其《信息自由法》規(guī)定完備，業(yè)已成為世界各國(guó)效仿的典范。1946年美國(guó)的聯(lián)邦行政程序法對(duì)政府文件的公開有若干規(guī)定，但由于該法的規(guī)定非常籠統(tǒng)，特別是對(duì)保密事項(xiàng)規(guī)定地十分模糊，在實(shí)踐中政府機(jī)關(guān)往往拒絕公開信息。加上法律并未對(duì)拒絕公開信息規(guī)定任何救濟(jì)手段，使得政府機(jī)關(guān)有恃無恐。然而，由于美國(guó)是一個(gè)三權(quán)分立、權(quán)力制衡的國(guó)家，社會(huì)普遍反對(duì)行政保密。各界人士強(qiáng)烈要求修改1946年聯(lián)邦行政程序。到了1954年，有議員提出了以信息公開控制政府的主張。其后，美國(guó)開始了對(duì)信息公開法律制度的研究和制定，最終于1966年制定了≤信息自由法》。美國(guó)《信息自由法》經(jīng)過1974年、1976年、1986年等幾次大的修改，歷經(jīng)四十年的適用和完善，已經(jīng)形成了一套較為完備，可行的政府信息公開法律制度。

　　(三)韓國(guó)

　　韓國(guó)是亞洲最早制定并實(shí)施政府信息公開法的國(guó)家。韓國(guó)政府信息公開制度的形成最早源于學(xué)術(shù)界的討淪，學(xué)者的討論進(jìn)而影響到了法院的判決。韓國(guó)憲法法院在1990年前的幾個(gè)判決中，認(rèn)定憲法第二十一條隱含著公民的知情權(quán)。在此背景下，很多地方政府制定了信息公開條例，各地相繼導(dǎo)入政府信息公開的制度。1992年，當(dāng)選總統(tǒng)金泳三履行了其競(jìng)選諾言，積極推進(jìn)信息公開法的制定，并于1994年發(fā)布了《行政信息公開指南 》，提出制定信息公開法的方針并著手進(jìn)行準(zhǔn)備。最終，《公共機(jī)關(guān)信息公開法》于1996年通過。韓國(guó)的信息公開法中，不僅將行政機(jī)關(guān)而且將法院、國(guó)會(huì)以及特殊法人、地方自治團(tuán)體等均列為信息公開的對(duì)象。而且該法還對(duì)部分公開和異議申請(qǐng)、行政裁決、行政訴訟、第三人的異議等信息公開爭(zhēng)議的上訴程序作了，明確規(guī)定。

　　(四)日本

　　1999年5月，日本的《信息公開法》經(jīng)國(guó)會(huì)審議正式通過，標(biāo)志著日本這個(gè)具有保密主義傾向的國(guó)家在法律層面上建立了政府信息公開制度。同韓國(guó)相類似，日本信息公開制度的確立 ，也是通過民間力量的驅(qū)使，自上而下地推動(dòng)了國(guó)家的立法進(jìn)程。根據(jù)日本《信息公開法》，任何人都可以向行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官提出信 息公開的請(qǐng)求，其主體資格、主觀動(dòng)機(jī)在所不問。行政長(zhǎng)官應(yīng)于30日至遲60日內(nèi)作出是否公開的決定，決定不公開的，應(yīng)以書面方式通知請(qǐng)求人。關(guān)于信息公開的限制，該法將政府信息分為豁免公開的信息、有限公開的信息、裁量公開的信息和免于披露的信息，分別作了規(guī)定;對(duì)于信息公開的救濟(jì)，《信息公開法》 規(guī)定設(shè)立信息公開審查會(huì);對(duì)有關(guān)信息公開的處分不服者的訴訟進(jìn)行審理，并對(duì)信息公開爭(zhēng)議的訴訟管轄作了特別規(guī)定。但是日本的信息公開法未能明確公民的知情權(quán)，而僅僅規(guī)定政府具何“說明責(zé)任”，公開的對(duì)象僅限于行政機(jī)關(guān)，不含國(guó)會(huì)、法院等。雖然日本的信息公開法由于種種原因未能達(dá)到人們預(yù)期的程度，但從該法規(guī)定了信息公開的請(qǐng)求權(quán)、相對(duì)嚴(yán)格限定了不公開的信息以及確立了司法救濟(jì)手段等方面看，仍被認(rèn)為對(duì)于公民參與政事、監(jiān)督政府、促進(jìn)日本的行政改革等具有重大意義。

　　三，政府信息公開制度實(shí)施在我國(guó)的必要性

　　伴隨著人類社會(huì)的三次技術(shù)革命的進(jìn)行，人類已從工業(yè)文明步入信息文明。而信息社會(huì)最為寶貴的資源就是信息，信息如同貨幣。中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，已經(jīng)步入信息社會(huì)，信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著更為重要的作用。

　　第一，政府信息公開是政府宏觀調(diào)控的必要基礎(chǔ)。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的最大區(qū)別在于對(duì)信息掌控方面的差異，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以將其定義為一種信息經(jīng)濟(jì)，信息在經(jīng)濟(jì)體系中扮演著重要的角色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開市場(chǎng)調(diào)節(jié)與客觀價(jià)值規(guī)律的作用，而市場(chǎng)調(diào)節(jié)作為一種高效和快速的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)模式，其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行會(huì)做出靈敏的反應(yīng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，信息資源是極其重要的，因此，我們要造就社會(huì)機(jī)會(huì)均等的條件，就要在信息資源的分享上堅(jiān)持均等性的原則：即不能是有的人可以快速的享受更多的超前的信息資源，而有的人則根本享受不到自己應(yīng)享受的資源。這就需要通過政府宏觀調(diào)控措施來加以保障。宏觀調(diào)控保護(hù)的是一種宏觀整體的利益，也就是公共利益。[5]這是宏觀調(diào)控體制的原則，經(jīng)濟(jì)民主是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民主，是管理經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)市場(chǎng)運(yùn)行的一種基本體制，其主旨在于促進(jìn)多數(shù)社會(huì)成員織和統(tǒng)一起來，運(yùn)用公共權(quán)力選擇他們共同追求的目標(biāo)以及達(dá)到這些目標(biāo)的方法和手段，它強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控權(quán)利層次配置的完善和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。[6]并通過這種協(xié)調(diào)以保障信息公平，而只有在信息公開的條件下，才能使人們?cè)谛畔①Y源的獲取上實(shí)現(xiàn)均等。

　　第二，政府信息公開是我國(guó)政府體制改革的客觀要求。

　　近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政治體制改革不斷的深入。作為政治體制改革的重要組成部分，各種形式的政府公開制度在實(shí)踐中得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。諸如引入公開招標(biāo)、公開競(jìng)爭(zhēng)、公開招考、公開數(shù)據(jù)、公開配額、公開辦事制度與結(jié)果等政府信息公開制度。然而，我們必須承認(rèn)，實(shí)踐中推行的各種形式的政府公開制度仍然存在著一定的局限，往往具有各自為政的特點(diǎn)，相互之間缺少統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。一個(gè)部門積累的經(jīng)驗(yàn)也很難為其他部門所利用，加大了整個(gè)制度建設(shè)和運(yùn)作的成本。另外，由于缺少綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)于信息時(shí)代的信息公開問題缺少整體的規(guī)劃和部署，各種改革仍然停留在漸進(jìn)性改革的思路上。最后，對(duì)于政府信息公開的實(shí)體性規(guī)范不夠，立法極其滯后于制度的實(shí)施，因此在很多程序性的制度實(shí)施過程中還處于無法可依的狀態(tài)。因此，根據(jù)改革與發(fā)展的需要，總結(jié)政務(wù)公開實(shí)踐中的各種經(jīng)驗(yàn)，通過制定信息公開條例來規(guī)范和統(tǒng)一各種形式的政務(wù)公開制度，建立合理的政府信息公開體制，保障建立一個(gè)透明、公正、公平公信的政府，并以此為基礎(chǔ)促使其依法行政，從而進(jìn)一步來推動(dòng)我國(guó)政治體制改革的進(jìn)行。

　　第三，政府信息公開制度是信息社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本保障。

　　我國(guó)作為一個(gè)長(zhǎng)期的受封建傳統(tǒng)影響的國(guó)家，政府透明度不足一直是一個(gè)比較突出的問題。缺少透明度的結(jié)果是政府信息資源難以為社會(huì)所利用，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。我國(guó)絕大部分的有用信息被政府所掌握，但這些信息大多處于不對(duì)外公開狀態(tài)，嚴(yán)重地制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其是隨著信息化戰(zhàn)略的推進(jìn)，一些地方和部門借其掌握的信息資源謀取不當(dāng)利益的現(xiàn)象愈演愈烈，與信息化的發(fā)展方向背道而馳。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，政府信息資源的開發(fā)面臨著巨大的機(jī)會(huì)，同時(shí)也產(chǎn)生了許多新的挑戰(zhàn)和問題。應(yīng)該說，如何保障政府信息充分為社會(huì)所利用，推動(dòng)國(guó)家信息化，在制度、技術(shù)與市場(chǎng)等方面均存在相當(dāng)大的創(chuàng)新空間。政府信息如同銀行貨幣，只有加速其流動(dòng)，才能創(chuàng)造巨大的效益。當(dāng)務(wù)之急是首先從認(rèn)識(shí)上明確政府信息資源的戰(zhàn)略性地位，通過制定政府信息公開條例為制度創(chuàng)新奠定法律基礎(chǔ)。

　　第四，政府信息公開是信息民主的保障。

　　信息作為當(dāng)今社會(huì)一種極其重要的資源，保障信息的公正、公平、公開即信息民主是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。而信息民主作為現(xiàn)代民主的重要組成部分，信息民主包括獲得信息權(quán)、使用信息權(quán)與參與信息權(quán)。政府作為社會(huì)的管理者，在行政管理過程中，制作、搜集、存儲(chǔ)了大量的信息。因?yàn)檎畔⑸婕吧鐣?huì)生活的方方面面，與人民生活息息相關(guān)，可以說政府是最為重要的信息源。而只有公開政府信息，才能滿足公眾獲得信息權(quán)、使用信息權(quán)和參與信息權(quán)的需要。

　　四，我國(guó)政府信息公開之現(xiàn)狀及其制度構(gòu)建

　　近年來，隨著政治體制改革不斷深入，在依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化的時(shí)代大背景下，各地和各部門都制定了一些政府信息公開的規(guī)定，推動(dòng)了政府信息公開制度的發(fā)展，在一定程度上保證了公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)政府信息公開的實(shí)踐與法律制度雖然有了一定的發(fā)展，封閉的政府正在向開放的政府轉(zhuǎn)變，政府機(jī)關(guān)通過各種方式公開的信息也越來越多。但是在取得一定進(jìn)展的同時(shí)，我們必須承認(rèn)，我國(guó)的政府信息公開才剛剛開始，綜合的信息公開的法律制度還沒有建立，政府信息公開還存在很多問題。政府信息公開的范圍不確定、政府信息公開沒有明確的程序、沒有監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)手段、沒有規(guī)定不公開信息的法律責(zé)任等問題。針對(duì)我國(guó)政府信息公開的現(xiàn)狀，我國(guó)政府信息公開制度的建設(shè)應(yīng)從以下幾方面入手：

　　1，促進(jìn)和完善政府信息公開制度的立法工作。政府信息公開法律制度是通過法律確立的，其既有憲法、信息公開法及其他相關(guān)法律關(guān)于政府信息公開的法律規(guī)定構(gòu)成。其中憲法是政府信息公開法律制度的基礎(chǔ)，而信息公開法是政府信息公開的專項(xiàng)法律，其他法律是配套性法律。法律制度建設(shè)的發(fā)展與完善應(yīng)當(dāng)是立法、執(zhí)法和司法統(tǒng)一協(xié)調(diào)運(yùn)作的結(jié)果。在目前我國(guó)還沒有信息供開發(fā)的情況下，當(dāng)務(wù)之急是制定信息供開發(fā)和數(shù)據(jù)保護(hù)法，修改保密法等法律。

　　2，完善政府信息公開制度的公開形式和手段。在信息公開的方式上，建立健全政府公報(bào)制度，包括國(guó)務(wù)院部門公報(bào)、地方人民政府公報(bào)。在繼續(xù)辦好國(guó)務(wù)院公報(bào)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院各部門作為部門權(quán)限的行政機(jī)關(guān)，其領(lǐng)導(dǎo)方式主要是宏觀上的領(lǐng)導(dǎo)，而非具體辦案，主要是通過制定政策、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令等方式行使職權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)健全部門公報(bào)制度，并通過政府公報(bào)公布規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)文本、公布規(guī)章的制定、修改、解釋及其他規(guī)范性文件，并定期編制索引。

　　3，加大對(duì)政府信息公開問題的宣傳工作。充分利用因特網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)政府信息公開政府和公民都必須認(rèn)識(shí)到，引入政府信息公開制度，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法治政府建設(shè)的內(nèi)在需要，必須從制度和觀念上進(jìn)行深刻的變革。廢止各類不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)要求的陳舊觀念和規(guī)定，打破各種阻礙政府信息自由流動(dòng)的障礙，保障公民的知情權(quán)。充分利用現(xiàn)代媒體特別是因特網(wǎng)發(fā)布政府信息，保證信息公布的準(zhǔn)確性、全面性、及時(shí)性和權(quán)威性，促進(jìn)政府網(wǎng)上工程向縱深發(fā)展。

　　4，加強(qiáng)政府信息公開的程序保障，建立切實(shí)可行的救濟(jì)制度。沒有一定的程序保障措施，政府信息公開將流于形式。筆者認(rèn)為，可以參照其它國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，制定一些切合我國(guó)實(shí)際的程序保障措施，如編制政府信息登記簿、設(shè)立首席信息官、明確政府信息資源部門的責(zé)任等。[7] 同樣，救濟(jì)制度也是信息公開法的一個(gè)關(guān)鍵性制度安排，它可以啟動(dòng)公眾對(duì)政府機(jī)關(guān)信息公開的監(jiān)督程序。缺乏相應(yīng)的救濟(jì)制度，政府信息公開就不能得到有效的實(shí)施，公民權(quán)利也難以得到保障。

　　五，結(jié)語(yǔ)

　　我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)增長(zhǎng)，有賴于科學(xué)合理且完備的法律體系加以保障。宏觀調(diào)控是政府從社會(huì)公共利益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)變量的基本平衡和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)所進(jìn)行的總體調(diào)節(jié)和控制。[8]加強(qiáng)政府信息公開作為我國(guó)政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要制度基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)政治體制改革起著極其重要的作用。對(duì)于政府信息，通過國(guó)家的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的增長(zhǎng)[9]從而，為我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

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