淺析稅務關于減稅問題的四個基本判斷

　　當前我國的實際稅負水平已經有了相當的提高。就稅收制度本身的情形而論，我們確有重新審視和調整實際稅負水平，從而減輕企業和居民稅收負擔的必要與可能。從1998年開始實行積極財政政策算起，關于減稅的話題人們已經討論差不多整整四年的時間了。現在，似乎到了加以總結并做出相應判斷的時候。

　　《稅收經濟研究》是國家稅務總局主管，中共國家稅務總局黨校(國家稅務總局稅務干部進修學院)主辦的經濟類學術期刊，以繁榮稅收經濟科學、為國家稅收經濟部門和決策機構服務為宗旨，秉承“以特色求知名，以創新求發展”的辦刊理念，突出學術性、實踐性和創新性，刊發經濟類各學科、特別是稅收科學的最新研究成果，為廣大理論工作者和實際工作者提供探索交流的學術平臺，并致力于成為中國稅收改革和發展進程的重要理論陣地。

　　判斷之一：減稅從來都是對的

　　這是因為稅收歸根結底是政府活動的成本，同企業要不斷地降低成本，提高勞動生產率一樣，作為一個特殊的產業部門的政府，在保證其所提供的公共物品或服務的質和量不致下降或減少的條件下，將企業和居民為消費公共物品或服務而需付出的代價——稅收減下來，政府的活動成本便下降了，效率便提升了。再進一步，整個社會的資源配置和福利狀況亦可以由此得到改善。無論如何，這都是一件好事情。所以，有關減稅的建議或方案，永遠都是值得歡迎的。

　　判斷之二：減稅的目的在于減負

　　之所以減稅，特別是之所以在當前的形勢下提出減稅，其根本目的無非是通過減稅，將企業和居民承受的負擔降下來，并通過此舉來擴大內需，爭取較高的經濟增長。本著這樣一種認識，凡是屬于政府部門從企業和居民那里取得的、由企業和居民割讓的貨幣收入，均可納入減負的視野。如果從這個角度來看，減稅并非是通向減負目標的唯一路徑。

　　留意一下當前收入格局的全貌，就可以看到，稅收只不過是企業和居民所承受的來自于政府部門的負擔種類之一。除此之外，政府還使用別的形式，通過別的渠道取得收入。其中，屬于規范性的、納入預算的收入有：企業收入、教育費附加收入以及其他雜項收入;介于規范性與非規范性之間、未納入預算但可比較精確地統計的收入有：預算外收入、政府性基金收入、社會保障基金收入等;純系制度外、且無法加以精確地統計的收入，則是由各部門、各地區“自立規章，自收自支”的各種收費、罰款、集資、攤派收入等等。如果將上述四個層次的收入統統相加，各級政府收入的總量，起碼要按稅收收入的倍數計算。

　　根據初步的測算，在2000年，稅收收入總額為12660億元。這個數字，在當年GDP中的占比為14.16%。以此為基礎，加上第二和第三個層次，前三個層次的政府收入總計為26314.87億元，在GDP中的占比便提升至29.43%了。再計入第四個層次——制度外收入，并按其占GDP的5%計算(這是1996年的典型調查數字。當前的水平，可能比那時還要高出一些)，那么，整個政府收入占GDP的比重便又達到34.43%的水平了。

　　如果以是否納入預算作為判定規范性與否的標準，那么，前兩個層次的政府收入便是規范性的，后兩個層次的政府收入則是非規范性的。正是由于規范性的政府收入和非規范性的政府收入同時并存，而且相比之下，在數額上后者又大于前者，所以，1998年，朱镕基總理將當時的中國政府收入格局描繪為“費大于稅”，并為此啟動了“費改稅”的改革。所以，站在政府的收入行為及其機制亟待規范的立場上考慮問題，在為企業和居民減負的政策安排中，可以認定，與其減少規范性的政府收入，不如減少非規范性的政府收入;與其減稅，不如減費。

　　其實，稅收也好，收費或者其它別的什么政府收入形式也罷，最重要的問題莫過于，它的運行是否有一個規范化的機制?如果政府可以想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者，想怎么收就怎么收，企業和居民負擔的水平不可能是低的。而且，是不可能有止境的。不少政府收費之所以會為人們所厭惡，也正是因為它有著這樣一個不規范的機制。

　　進一步看，這幾年，企業和居民的負擔之所以會日漸沉重，一個重要的原因，就是強化稅收征管和“費改稅”兩項工作的非同步性：一方面，稅收征管力度的不斷加強已經帶來實際征收率的提高，并支撐了稅收收入的高速增長。另一方面，“費改稅”的進程相對遲緩，至今沒有多少實質性進展。一“快”一“慢”，“快 ”“慢”不等，非規范性的政府收入未能隨規范性政府收入的增加而相應減下來。所以，在稅收收入的高速增長相對弱化了我們對非規范性政府收入的依賴之際，現在迫切要做的事情，就是加快“費改稅”進程。并且，從規范政府收入行為及其機制的宏觀層次上，將“費改稅”和稅收制度的調整結合起來，通盤考慮政府的收入規模與企業和居民的負擔水平。政府的收入行為及其機制規范化了，企業和居民的負擔水平自然會相應減下去。換言之，其他國家一般要通過減稅來達到的目的，在當前的中國，可以通過規范政府收入行為及其機制的途徑去實現。它所產生的政策效應，可能不亞于減稅。

　　判斷之三：減稅與減支相比，減支更為重要

　　稅收既然是作為政府活動的財源而征收的，它的規模大小，是增還是減，直接取決于政府支出的規模。如果政府職能范圍不做相應調整，政府支出規模不能隨之壓縮，在當前的國情背景下，減稅舉措的單兵突進，所帶來的結果將不外有二：或是被迫加大舉債規模而“以債補稅”，或是引發新一輪收費浪潮而“以費補稅 ”。

　　問題是，當我們轉向現實的政府職能層面而尋求壓縮支出規模的途徑時，便不無沮喪地發現，上述情形的出現，有著極大的可能性。一方面，由于體制轉軌期間政府職能的調整步伐緩慢，舊的職能未能減下去，新的職能又增加了不少。再加上既有的法制框架內幾乎沒有對政府部門擴張支出欲望的有效的約束機制，使得財政稅務部門根本沒有能力壓縮支出規模。另一方面，在計劃經濟的體制環境中運轉了多年的政府部門，至今仍習慣于以行政性手段和非規范化辦法從企業和居民那里取得收入，因此，我國的財政稅務部門也沒有能力阻止非規范化政府收入行為的蔓延。

　　所以，如果我們必須實行減稅，那么，有關減稅的安排與壓縮政府支出規模的舉措必須同步出臺。并且，減稅與減支相權，要將后者放在更為重要或優先的地位。即便在減少政府支出規模的同時，稅收未能相應減下去，我們亦可獲得一個“退而求其次”的結果：騰出手來，將由此出現的多余收入用于消化歷年的“欠賬” 或用于削減赤字和國債。

　　判斷之四：當前確有減稅的可能和必要

　　我國現行的稅制，是在1994年開始實施的。從那時起到現在，8年的時間過去了，稅收所植根的客觀經濟社會環境已經發生了很大的變化。比如，稅收的實際征收率。這些年來，隨著稅務部門征管力度的加大和征管狀況的改善，再加上新稅制奠定了良好的制度基礎，我國稅收的實際征收率已經有了相當的提升。初步的估計數字，其提升的幅度至少要以10個百分點計算。稅收實際征收率的提升，不僅為稅收收入的增長裝上了一個“加速器”，而且帶來了整個社會實際稅負水平的變化。

　　常識告訴我們，在任何時期、任何情況下，大到一個國家的整體稅制設計，小至某一單個稅種的稅制安排，總是以取得既定規模的稅收收入為基本著眼點的。不過，既定規模的收入，并非稅基和稅率兩個因素的乘積。由于現實生活中的稅收實際征收率永遠不會達到100%，故在設計稅制時，無論是稅基的選擇，還是稅率的安排，都要“寬打窄用”——將當時的實際征收率的因素放入其中，將稅基定得寬一些，把稅率搞得高一點。所以，不同于“制度”的稅負水平——稅基和稅率兩個因素的乘積，“實際”的稅負水平，是稅基、稅率和實際征收率三個因素的乘積。其中的任何一個因素發生變化，都會帶來實際稅負水平的升降。這便意味著，即使未采取任何旨在提高制度稅負水平的行動，隨著稅收征管狀況的改善，也會使實際稅負水平相應上升。

　　可以認定，我國現行的稅制，無論稅基還是稅率，都是根據1994年稅收征管狀況所能達到的稅收實際征收率而確定的。如果當時的稅收實際征收率能夠達到目前這樣的水平，我國的稅制安排，特別是其中的稅基和稅率，很可能不是現在這個樣子。