城鎮社區黨建工作和基層治理面臨的新挑戰

　　目前我國將國家治理體系和治理能力現代化設為總體目標，在城鎮化快速發展的同時，社區是社會治理現代化的重要組成部分，也正在面臨著客觀需求、自我革新等一系列的挑戰，這些挑戰也是基層黨建和基層治理的重要課題。我們應按照組織部要求采取座談討論、入戶走訪、問卷調查、個別訪談等方式對各類社區進行調查，對城鎮社區黨的建設和基層治理面臨的新挑戰形式進行詳細介紹。

　　關鍵詞：城鎮社區,黨建工作,基層治理

　　一、深刻理解，準確把握城鎮社區黨的建設和基層治理面臨的新形勢

　　習近平同志強調：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉社區。”社區作為現代社會的基本單元，在協調推進“四個全面”戰略布局過程中，正面臨著四個方面的形勢考驗。

　　(一)落實全面從嚴治黨的具體要求，迫切需要推進社區黨的建設和基層治理的改革

　　全面從嚴治黨是協調推進“四個全面”戰略布局的根本保障。習近平同志在十八屆中央紀委六次全會上強調，要推動全面從嚴治黨向基層延伸，為基層黨的建設指明了方向和路徑。隨著改革的不斷深化，城鎮化的加速推進，單位人加快向社會人、社區人轉變，農村人口加快向城鎮轉移，大量人口向社區聚集，社區黨員數量明顯增加。社區作為黨委、政府聯系居民、服務社會的重要紐帶，具有不可忽視的重要作用。社區黨的建設和基層治理是否履行了管黨治黨的政治責任，是否適應從嚴治黨的使命要求，直接關系到黨的執政目標能否實現、黨的執政根基能否得到鞏固、黨的執政地位能否得到認可、黨的執政形象能否得到提升。因此，加強社區黨建和基層治理改革是推動從嚴治黨向基層延伸的必然選擇，這是一項重大的政治任務。

　　(二)適應國家治理現代化的根本要求，迫切需要推進社區黨的建設和基層治理的改革

　　十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”社區治理是國家治理的基礎環節和重要組成，社區治理現代化是國家治理現代化的重要體現，在一定意義上講，社區治理能力和治理體系的現代化程度直接關系到國家治理現代化的進程。當前，面對推進改革發展穩定的繁重任務，面對推動國家各項惠民政策落地的大量工作，面對社區居民多元的利益訴求，必須從根本上提高社區干部的治理能力和社區治理體系規范化水平，加強社區干部隊伍建設，完善社區治理體制機制，適應國家治理現代化的根本要求。

　　(三)尊重城市發展規律的客觀要求，迫切需要推進社區黨的建設和基層治理的改革

　　中央城市工作會議明確提出了城市發展“一個尊重、五個統籌”的新要求，尊重城市發展規律就是要把握城市發展的趨勢、緊扣城市發展的脈搏、順應城市發展的潮流，與時俱進地推進社區的建設和基層治理改革。當前大量“村改居”出現、新建樓宇落成，農轉非居民不能“入鄉隨俗”,市政設施建設、管理經費投入等未實現公共服務均等化，城鄉差異化阻礙了全面建成小康社會目標的實現。在中央高度重視城市建設的背景下，社區作為城市社會的基本構成單元，在城市治理結構和治理體系中具有不可或缺的作用。面對城鄉二元結構的挑戰，社區黨的建設和基層治理改革必須尊重城市發展規律，加大城鄉統籌發展力度，完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，關注民生保障，破解發展難題，逐步縮小城鄉差距，彌補社區管理服務城鄉發展一體化和城鎮化發展的“短板”.

　　(四)滿足居民日益增長的內在需求，迫切需要推進社區黨的建設和基層治理的改革

　　順應人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民，是做好城市工作的出發點和落腳點。隨著經濟社會的發展，各種利益關系和社會矛盾交匯、集中在社區，人民群眾對社區治理水平要求越來越高，居民需求已從單純行政管理轉向全方位服務，從提供大眾化服務轉向個性化服務，從保障治安穩定轉向提升幸福指數。社區日益成為加強社會治理的重心、改善民生保障的依托、提供公共服務的平臺、維護社會穩定的根基。面對人民群眾日益增長的利益訴求，社區黨的建設和基層治理為民服務功能與政治引領功能矛盾日益突出，存在重服務、輕管理的錯誤傾向，很大程度上損害了社區黨組織的凝聚力、感召力。因此，必須順應服務管理群眾的要求轉變服務理念，適應引導教育群眾的需要轉變管理方式，推動社區黨的建設和基層治理改革，滿足居民需求日益增長的內在要求。

　　二、客觀分析，清醒認識城鎮社區黨的建設和基層治理面臨的新挑戰

　　在城鎮化進程加快、城市管理重心下移、信息化高速發展的新形勢下，城鎮社區黨的建設和基層治理工作在運行模式、功能建設、體系設計、治理方式等方面面臨巨大挑戰。

　　(一)黨建工作模式與自我革新要求不相適應

　　伴隨著經濟快速發展和社會深刻轉型，各種要素資源在跨區域、跨系統、跨單位流動，但社區黨建工作仍未摒棄傳統的思維定勢和套路模式，缺乏“順潮流而動快半拍”的改革意識。

　　1.思維模式傳統。現有社區干部主體是原居委會干部和企業下崗職工，習慣于用原有的行政單位意識思考，重黨員輕市民、重管理輕服務，認為社區中的外來流動黨員、社會組織不屬于自己管理，與沒有隸屬管理關系的轄區單位更談不上溝通協調。個別訪談中，65%的社區干部不知道外來流動黨員情況。

　　2.組織模式陳舊。社區中的“兩新”組織、行業協會建黨利益驅動不足、主觀意愿不強，黨的組織覆蓋存在“盲點”,黨的組織有形覆蓋削弱、服務功能弱化，即便建立了黨組織也存在“空殼化”、“兩張皮”的情況，70%的失聯黨員集中在社區，存在無人管、無法管、管不了的情況。

　　3.教育模式單一。社區黨員教育內容枯燥乏味、形式照本宣科，不注意跟蹤了解不同類型黨員的思想狀況和需求，互動性差、接納度低。問卷調查顯示，許多黨組織連“三會一課”都未堅持開展，僅有30%左右的社區黨員認為黨組織開展的活動效果“貼合群眾需求，形式多樣，較有吸引力”.組織生活效果不理想。

　　(二)社區承載功能與城鎮建設趨勢不相適應

　　隨著城市規模的不斷擴張，社區規模的擴大，社區建設主管部門對社區的規劃滯后、配套不足等，導致社區行政事務、服務管理等承載能力嚴重不足，已不能勝任繁重的工作任務。

　　1.人口承載超負荷。按照《中共四川省委辦公廳 四川省人民政府辦公廳關于加強城鄉社區建設和創新管理服務的意見》文件規定，“城市社區設置為2000至4000戶”,但現有社區的規模，已完全超出了規定要求，呈現出“小馬拉大車”的負重狀態。以樂山中心城區為例，城鎮化率年均提高1.5個百分點，城市人口逐年增加，但社區規模設置沒有同步調整。42個城市社區中所轄人口5萬以上的超大型社區占12%.

　　2.要素保障有差距。社區“權隨責走、費隨事轉”落實較差，財力、人力、物力片面依賴上級部門，資金壓力大，工作人員少。以樂山市為例，每個社區的工作經費和專項群眾工作經費年均13萬，平均每個社區管轄約5200人，每年分擔到每個人的服務經費只有約25元。

　　3.公共設施配套差。社區在城市建設管理特別是公共服務設施規劃中缺乏參與權、話語權，影響社區公共資源合理配置，致使老舊社區辦公和服務用房“提檔升級”推進困難，新建社區教育、醫療、文體等配套設施不足，尤其是住宅小區停車位“一位難求”的現象突出。問卷調查顯示，34%的受訪群眾認為公共服務配套設施不齊全。

　　(三)基層治理方式與現代治理需要不相適應

　　作為國家治理現代化的底層微觀設計，基層治理對國家治理現代化具有重要的基礎性支撐作用。但不少基層政府仍然沿用行政化治理模式，將多項管理職能下沉社區，把社區逐漸變成“末端政府”,使社區面臨“上面千條線，下面一根針”的被動局面。

　　1.多頭管理簡單粗放。由于下放社區的財政資金、建設項目等公共資源分散在各個職能部門，社區存在多頭管理，行政化、機關化色彩濃重，承載負擔過多。社區干部普遍反映工作存在“三多”現象，即承擔事務多，上級部門交辦事務最多達到了350項;迎檢考評多，有的社區迎檢高峰期達到一周10次以上;開具證明多，包括收入證明、親屬關系證明、婚姻證明等多達89項。

　　2.專業隊伍嚴重缺乏。社區工作人員許多是下崗職工、“4050”人員，具有社區管理和社會工作等相關專業學歷的人員較少。社會工作者待遇低、缺少職業發展空間，限制了自身專業技能的發揮。截止2015年底，樂山市249個社區配備社區工作者約1880名，平均每名社區工作者服務約720人，工作力量明顯不足，其中取得全國社會工作者職業水平證書人員僅108人，平均每個社區不到1人。

　　3.多元需求無法滿足。與社區群眾日益增長的多樣化、個性化的公共服務需求相比，不少領域的公共服務單純依靠政府提供公共服務產品，政府向企業、機構和社會組織等社會力量購買服務的覆蓋范圍、涉及領域和總量規模還比較有限。問卷調查顯示，34%的受訪群眾對社區干部的工作效率和服務意識不滿意，認為存在“冷硬橫推”的現象，6%的群眾沒有接受過服務。

　　(四)法治建設氛圍與社區和諧發展不相適應

　　良好的法治氛圍是影響社區治理長效機制建立的重要因素，是構建和諧社區的重要保障。當前，一些社區制度更新頻率低、法治意識薄、矛盾沖突多，暴露出了法治氛圍缺失的突出問題。

　　1.法律制度不適應。一些涉及社區的根本性法規原地踏步，多數社區缺乏居民認同的自治公約，對物業管理、網絡輿情等新情況的前瞻性、超前性研究較少，現有制度無法適應新形勢要求。比如1989年出臺的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，27年來一直沿用，至今未修訂完善，居委會工作職責有待進一步明確。基層干部對居委會到底該干什么、不該干什么、怎么干、如何評價認識不一，造成各級行政部門隨意對居委會指派任務。

　　2.依法行政不嚴格。部分社區工作人員運用法治思維和法治方式化解社區矛盾、應對社會沖突的能力不足，辦事憑經驗、遇事講人情，在征地拆遷、棚戶改造、低保申請等涉及居民切身利益的行政事務上設置障礙、制造矛盾，引發許多社會不穩定因素。

　　3.法治教育不充分。社區法治宣傳吸引力不夠，社會力量和公民個人參與度低，群眾依法維權意識薄弱，往往不愿選擇行政或司法途徑實現維權，鄰里關系淡漠，認同感和凝聚力不強，不文明現象隨處可見。調查問卷顯示，僅有45%的受訪群眾在遇到突發問題時，選擇尋求派出所或社區居委會協調解決。

　　(五)共駐共建效果與協同治理目標不相適應

　　社區不僅是地域、人口的簡單區劃，更是駐區單位、社會組織、居民群眾的整體融合，強調不同社區主體之間的協同互動。但社區沒有充分發揮整合轄區組織資源、人才資源、信息資源等方面具有的獨特優勢，共駐共建效果不明，“零和博弈”現象突出。

　　1.社區與轄區單位難以“齊步走”.一方面，有的社區黨組織等、靠、要思想嚴重，片面強調轄區單位在經費、場地、物資等方面給予支持，卻不愿主動服務;另一方面，一些轄區單位不能正確認識社區建設與自身工作的關系，參與社區共駐共建的積極性不高，在“優勢互補、資源共享”上做得不夠。社區干部普遍反映，在社區“大黨委”兼職的黨委委員，參與社區建設時，多數停留在開開會、發發言的淺層次行動上。

　　2.社區與社會組織難以“肩并肩”.社區社會組織發展仍處于起步階段，自身造血功能弱，大多以政府資源而非居民需求為導向開展工作，專業能力不足、自治自律不到位、財務管理不公開、披露機制不完善，培育發展緩慢。比如，樂山某區縣42個社區涉及社會福利、社會慈善、社區服務的社會組織僅有3個。

　　3.社區與居民群眾難以“手挽手”.一些社區黨組織認為居委會是自治組織，管理太多擔心影響居民自治組織作用發揮，放松了對居民自治組織的領導。特別是在小區、院落、樓棟的業委會自治組織中，黨組織延伸不夠，黨建工作與居民自治脫節，導致組織功能弱化現象嚴重，社區與居民群眾各自為政，形同陌路。

　　三、積極應對，主動肩負起城鎮社區黨的建設和基層治理面臨的新任務

　　面對新形勢，迎接新挑戰，肩負新任務，是當前城鎮社區黨的建設和基層治理工作所面臨的重大課題。在新的形勢、挑戰、任務下，應當堅持以科學理論為指引，著力探索一條符合現代治理理念的“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障”的社區黨建和基層治理模式。

　　(一)堅持黨的領導，強化黨在城鎮社區的核心引領地位

　　城鎮社區黨組織是城鎮社區黨的建設和基層治理重中之重的主體，是我們黨在城鎮社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。

　　1.構建“1+N”的工作機制。積極構建區域化黨建模式，既堅持黨組織的領導核心作用，又支持居民委員會依法履行自治職責，逐步形成以社區黨組織為核心，以社區居委會、社區工作站、社區服務中心為依托，以社區業委會、企事業單位、非公企業和社會組織等轄區單位為支撐的社區治理格局。

　　2.建立有形有效的組織體系。堅持“單位建黨”和“思想建黨”并重，強力推進黨的組織和工作雙覆蓋，以城鎮社區黨組織為基礎，將轄區內的機關企事業、非公企業、社會組織等所有基層黨組織有效地凝聚整合起來。積極探索樓宇黨建、小區黨建模式，形成涵蓋整個社區區域的組織體系，最大限度解決社區黨組織自我化、分散化、碎片化問題。

　　3.落實從嚴管理的具體要求。繼續抓好機關黨員“雙報到”活動，嚴格落實黨員到居住地社區報到制度和黨員社區表現反饋制度，上級部門對轄區單位的考核評比應征求社區黨組織的意見。引導退(離)休黨員將黨組織關系轉入社區，積極探索“公益積分”、“時間銀行”等激勵措施，提高義工服務的組織度和長效性，發揮黨員在社區治理中的骨干作用。

　　(二)堅持協調發展，遵循城鎮社區自身發展的客觀規律

　　城鎮社區發展與城市建設、經濟發展、社會進步相輔相成、相互促進，要認識、尊重、順應社區發展規律。統籌規劃、建設、管理環節，提高社區工作系統性。

　　1.科學設置社區規模。城鎮社區規模劃分要堅持以方便管理為原則、以生存地域為特征、以文化特色為紐帶、以守望相助為標準，結合人口流動規律、城市規劃布局，分類、適時、科學設定社區大小，有效配置社區工作人員和治安防控力量。

　　2.加強公共財政保障。發揮財政分配的統籌能力，完善轉移支付制度，保障縣(市、區)政府在承擔社區管理責任事權中有自主支配的基本財力。積極整合社區所有閑置的設施和資源，采取改建、置換、出租、拍賣及興辦社區產業等方式，創立“社區自治基金”,探索實行在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(PPP)，增強社區“造血”功能。

　　3.統籌規劃社區布局。社區規劃要樹立系統思維，將環境容量和綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據，加強城市地上和地下基礎設施建設。制定規劃時要綜合考慮社區功能定位、文化特色、建設管理等多種因素，征求民政、綜治等職能部門意見，邀請社區居民共同參與社區規劃建設。

　　(三)堅持服務為先，構建運轉高效精細管理的工作機制

　　社區工作必須抓住服務這個重點，推動管理方式由“粗放型”向“精準型”轉變，使社區居民生活更方便、更舒心、更美好。

　　1.理清職能職責。依法理清基層政府與社區的權責邊界，整合政府各部門在基層的辦事機構，減少管理層次，合并服務項目，積極推進社區綜合服務平臺建設，明確凡屬于基層政府職責范圍內的事項，不得轉嫁給社區;凡交由社區辦理的社會管理和公共服務事項，應通過政府購買服務的方式解決;對需要增加社區協助落實或委托社區辦理的事項，須實行準入制度，并嚴格執行“費隨事轉”.

　　2.培育社工隊伍。建立以知識普及、學歷教育和專業培訓有機結合的社會工作專業人才培養體系，實施社工認證、準入制度，完善社會工作者待遇增長機制，拓展專業社工發揮作用的載體和平臺，推行“社工+志愿者”模式，積極推動社會工作專業崗位開發和專業人才使用。

　　3.擴大政府購買。積極轉變政府職能，打破區域性行政壁壘，將適合社會組織提供的服務和承接的公共事項，交由社會組織承擔。鼓勵和引導社會組織跨區域承接政府購買服務項目，在政府購買服務的項目范圍內實現“應購盡購”,逐步使政府購買服務成為基層政府提供公共服務的重要方式。

　　(四)堅持依法治理，完善黨的建設和基層治理制度體系

　　國家治理的基本方式是法治，國家治理現代化有賴于各個領域的法治化。

　　1.加快制度頂層設計。涉及社區建設的組織、政法、編制、民政、文化、群團等職能部門需要加強頂層設計，從國家層面明確城鎮社區發展的方向、途徑、目標和重點，制定和完善社區規模設置、民主議事、黨員管理、組織自治、政績評價等基本制度。

　　2.提升依法治理能力。引導社區干部樹立“定好規則再抓牌”的法治思維，把法治理念體現到社區工作實踐中，把法治方式運用到社區建設發展中，強化“法定職責必須為，法無授權不可為”理念，逐步提高依法治理能力。

　　3.加強法治宣傳教育。利用社區學校、社區服務中心、社區文化廣場等活動陣地，采用群眾喜聞樂見的方式，把普法教育與為民服務融為一體，在潛移默化中培養民眾尚法、護法意識，逐步實現社區居民學法、懂法、守法。

　　(五)堅持協同治理，塑造區域共建和諧共生的社區精神

　　社區發展既需要加強硬實力，更需要提升軟實力。一個充滿活力、和諧治理的社區必然是有著共同價值取向、具備高度文化精神的溫馨家園。

　　1.構建區域共治文化。發揮黨委政府主導作用，借助文化的融合性和多元性，通過打造社區品牌項目，不斷提高轄區單位及社區居民的文化修養，鑄造城市文明和諧之魂，為建設人民城市為人民提供堅強的組織保證。

　　2.推進民主議事方式。廣泛推行“居民議事會提議、理事會建議、代表會決議、監事會督議”工作模式，探索形成“知、議、決、行、督、評”的民主運作機制，使社區治理、服務決策真正符合社區主體的公共意愿和共同要求。

　　3.吸引社區主體參與。鼓勵支持、培育壯大各種志愿性、公益性、自治性社會組織發展，建立社區治理主體協商、溝通、合作機制，營造社區主體廣泛參與黨的建設、基層治理、城市發展的良好環境，使社區真正成為各類主體共同關心、協同合作、和諧發展的公共場所。

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