社區第三方治理測評技術的完善手段

　　在社會治理能力現代化推進過程中，社區滿意度測評逐漸成為了被人們重視的治理技術。社區滿意度主要從社區意識，社區溝通，社區參考以及社區歸屬等方面展現出來。測評操作模式也包含了組織、內容、方式、操作、數據分析等流程。近年來第三方測評也得到了相應的發展，但是和治理能力現代化要求仍然有一定的差距，這就必須采取一些手段促進其發展。

　　〔關鍵詞〕社區滿意度,第三方測評,治理技術

　　中國共產黨在十八屆三中全會提出要堅持“創新社會治理體制”“改進社會治理方式”，大力推動“城鄉社區治理”等措施，目的在于建構從國家治理、社會治理到社區治理一體貫通、一脈相承的治理體系。這些重大舉措也為如何更有效加強社區治理指明了方向。當前，一些基層政府以及社會各組織、團體在探索治理過程中，正嘗試以“第三方評估促進政府管理方式改革創新”。

　　政府在加強第三方評估建設構成中，要“推動建立決策、執行、監督既相對分開又相互制約的現代行政運行機制，推進職能轉變，打造現代政府。”面對著日趨繁雜的社區公共事務，如何提高社會服務能力，最大化滿足居民各項要求，如何協調解決基層突出矛盾，又如何適應群眾對高品質服務的需求?本文嘗試利用第三方測評作為基層社會治理的技術手段，以居民的滿意度來衡量社區工作和社工工作，希望以此構建社區居民參與社區事務管理與協商的有效平臺。

　　一、社區滿意度第三方測評是一種治理的技術

　　20世紀60～90年代，國外學者對社區滿意度進行了多維度與多層次的探索與研究。“滿意度”這一概念，最初由Cardozo(1965)從案主這個角度提出的。〔3〕這個概念主要用來描述一種針對社會、行為健康等方面項目是否成功的實用且有效的指標。〔4〕其后，從“滿意度”概念延伸出“社區滿意度”一詞，表示社區居民對于所接受的服務一種心理感受、認知與評價。隨著現代社會治理不斷深入發展，“社區滿意度”的內涵也得到進一步拓展，不僅包括個體、群體對所在社區中所有的日常生活體驗、運行機制、關系網絡等主管感受與評價;還包括人們對其作出的一些實證性分析與驗證、各種指標考察與說明。隨著現代社會治理能力的日益技術化、精細化，人們對社區滿意度的感受如何、認知如何、評價如何，越來越傾向于采取一些測評進行量化評價，這也逐漸導致第三方測評機制的產生。針對社區的差異性以及居民需求的多樣性，作出一些感知與指標的測評，就需要一套社區服務與發展指標體系，通過多維度、多層次的方式方法構建一個比較客觀、公正的社區評價體系研究社區滿意度測評，就需要積極引入和加強第三方測評，即由獨立于政府及其部門之外的第三方對生態治理體系和治理能力進行評估。這個“第三方”具有相對的獨立性、超脫性和專業性，一般能夠為各方所接受和認同。

　　當前，社會治理的視域中，社區滿意度第三方測評，越來越呈現為一種治理的技術。因為這種測評主要是以技術牽制、規范、引導和完善基層治理;同時也是把科學技術應用于社會治理中，可以促進基層社會管理變革和治理能力的大提升。這種測評機制是充分利用計算機技術和信息化手段，導出和整理出相關數據、模型等，力圖比較客觀地對基層社會治理的效果作出比較中肯、公正分析，改變過去的一些自我評價、自上而下和關系性的評價機制，這種測評機制就是社會治理技術化的生動寫照，既能縮短服務距離、節約服務成本，又能提升服務成效，也更好地推動社會治理發展。

　　從2010年起，浙江省一些基層政府部門和福利機構也開始采用第三方測評機制，以驗證基層社會治理效果，并在探索過程中不斷摸索和完善。其中以杭州的做法比較具有典型意義。從2011年開始，杭州市開始推行社區(社工)滿意度第三方測評工作。這種測評對于居民社區主體地位的確立、社區自治功能的提高、社區治理模式的轉變、和諧社區目標實現具有十分重要的現實意義。

　　二、社區滿意度第三方測評的基本概念與及操作模式

　　社區滿意度第三方測評主要涉及兩大核心主題：一個概念和一種操作模式，即“滿意度”及其測評操作方式。

　　(一)“滿意度”基本概念及演變

　　“滿意度”可以理解為對某一次服務體驗過程的滿足、認可或是喜歡的程度，包含主體的認知、價值感受和情感體驗等。也正如有的學者總結的那樣：“通常可以理解為對某次服務體驗過程的滿足、認可或是喜歡的程度。”〔5〕從這個角度來講，滿意度是兼具認知和情感因素的。通常來看，這種認知方面是基于對服務結構、過程以及成效的評估或打分產生的;而情感方面則是基于對服務結構、過程以及成效的回應或情感反應而來的。〔6〕滿意度是受多種原因影響和決定的，不僅受到社區環境、服務內容、質量、形式和過程影響，也受到居民接受服務體驗感受等方面影響。把社區居民的滿意度作為一種服務成效評估越來越受到人們的關注。

　　滿意度這個概念具有很大的延展性和擴展性，從1989年，瑞典率先建構的顧客滿意度測評模型(SCSB)，再到1994年美國建構的ACSI(美國顧客滿意度測評模型)、1999年歐洲建構的ECSI(歐洲顧客滿意度測評模型)以及后來中國建構的CCSI(中國顧客滿意度測評模型，2002)。隨著顧客滿意度測評模型的不斷拓展和豐富，滿意度這一概念也日益獲得了豐富的內涵和意義。

　　針對社區滿意度來說，可以說存在以下幾大變量：社區意識、社區溝通、社區參與、服務感知度和社區歸屬感等等。這些變量對社區滿意度會產生一些關鍵性的影響。

　　1.社區意識。社區意識主要指生活在社區的各個主體的一些認知、責任、參與、自覺與歸屬意識，對涉及居民的各項公共事務表現的參與性和責任性。一般來說居民具備較強的社區意識有利于推動社區公共事務與公共性的發展，有利于增強人們之間的鄰里情感維系，有利于提升加強社區凝聚力和居民的認同感。

　　2.社區溝通。社區溝通主要指社區成員就社區各項事務發表不同看法、相互坦誠交流，消除分歧達成共識或一致的行為。社區溝通具有多樣性、差異性，既可以是情感溝通、也可以是理性與感性溝通;既可以是書面話語、網絡話語溝通、也可以是當面溝通和間接溝通。

　　3.社區參與。社區參與最能體現社區滿意度的一個指標。社區居民如何感知、體驗和影響社區的各種組織和集體活動，包括社區事務的決策、執行、管理與監督等主要是通過參與實現的。社區參與所涉及各種具體事務、事項等都是依靠參與進行與展現的。

　　4.社區服務智慧度。一般指在社區服務中，借助于科學技術增強社區治理能力與治理水平。例如，提升社區的信息網絡建設水平、社區醫療、人員等綜合信息庫建設、社區各項公共事務的電子化建設等。通過提升社區的智慧度，增強社區居民的服務感知度。

　　5.社區歸屬感。歸屬感一般指人們對事務的一種發自內心的認同、接受和意愿。一般來講社區歸屬感主要指社區群體對社區的存在、運行和發展的支持、好感和依戀，體現出社區居民的群體性特征。社區歸屬感強表明居民對所屬社區各項事務能夠做到發自內心的、物質上或精神上的關心、理解與支持。社區歸屬感是群體凝聚力的主要表現。

　　(二)滿意度第三方測評的操作模式

　　從西方國家實行“第三方測評”的經驗看，之所以突出“第三方”，主要表述操縱測評機制的主體既不屬于第一方——被評對象，也不屬于第二方——顧客(服務對象)，它具有一定的客觀性、中立性和權威性。由于與“第一方”和“第二方”不存在任何隸屬關系和利益糾葛，這就較好地保障“第三方”的超然性、中立性與獨立性。在實際運行中其產生的測評結果能夠容易為“第一方”和“第二方”所共同接受。隨著國家提出治理能力現代化，對治理的技術要求也越來越受到社會的廣為關注，第三方測評，也廣泛用到社會治理之中，社區滿意度第三方測評就是基層社會治理技術的很好嘗試。這種治理技術測評操作主要由以下幾個方面構成：

　　1.測評組織。一般是委托社會第三方相關組織與部門進行實施操作。第三方測評組織要秉承客觀、公正、公開和透明等原則，在測評過程中，始終堅持客觀性、科學性，不受外界干擾，最終將測評結果向街道、社區廣大居民進行通報。

　　2.測評內容。社區服務滿意度第三方測評涉及的主要內容是社區及社區工作者的服務水平、服務能力和工作成效等方面。

　　3.測評方式。主要按照“群眾滿意社工”和“群眾滿意社區”兩大方面進行測評。對“群眾滿意社工”測評實行百分制方式。主要由三個方面構成：一是對社區負責人正職的測評權重：社區工作者和居民代表占40%;所服務片區的居民占20%;街道全體區管、科級干部評議占40%。二是社區負責人副職的測評權重：社區工作者和居民代表占30%;所服務片區的居民占40%;街道分管領導、分管的科室長評議占30%。三是一般社工的測評權重：社區工作者和居民代表占50%;所服務片區的居民占50%。

　　對“群眾滿意社區”測評方式分配如下：一是街道全體區管干部和科室權重占30%;二是一般社區居民代表權重占30%;三是廣大社區普通居民權重占40%。

　　4.測評操作。主要由第三方測評機構組織實施，街道和社區予以配合。針對“群眾滿意社工”測評選票的發放回收主要采取兩種方式：定向發放和隨機發放。定向發放指社區工作者、居民代表每人一份。隨機發放指社工服務片區的居民，隨機發放的總票數按照所服務片區居民戶數的20%確定，超過60張的片區按60張發放。針對“群眾滿意社區”測評選票的發放回收也采取兩種方式：定向發放和隨機發放。定向發放范圍：街道全體區管干部、社區居民代表每人一份，各科室一份;隨機發放范圍：普通居民，抽取的居民樣本與“群眾滿意社工”測評一致。

　　5.測評結果的計算。由第三方測評機構負責計算匯總，從高分到低分進行次序排位，并將結果告知街道和社區。一是計算不同層面滿意率按照各個層面的投票情況計算。具體計算方法為：

　　滿意率=滿意票數-不滿意(不了解)票數+較滿意票數×70%

　　實際回收票數×100%

　　(根據《社區居民滿意度調查問卷》，其中不滿意票數中，對政策不滿意不予扣分;不了解票數中，社區工作者與居民沒有聯系的給予扣分。)

　　二是加權計算出測評結果：以各個層面的滿意率乘以該層面的權重，加權之和即為該社區或社工的測評結果。

　　6.測評數據分析。針對所發放測評問卷所提供的相關數據通過計算機進行整合、計算，并對今后發展趨勢作出若干預測，并針對社區今后服務工作提出相應建議。

　　7.測評結果。一般作為相關考核獎懲以及今后的規劃發展主要依據。滿意社區的測評結果也納入社區年度綜合考評的重要內容。

　　三、社區滿意度第三方測評實踐樣本分析

　　在本文中主要選取對蕭山部分城市社區滿意度采取的第三方測評作為樣本開展分析。這次測評主要根據《杭州市蕭山區社區專職工作者管理辦法》(蕭委辦〔2014〕38號)文件精神，對蕭山的城廂、北干、蜀山、新塘四個街道的城市社區開展第三方測評。主要針對社區、社區專職工作者(下簡稱“社工”)滿意度的考核評議。測評由杭州師范大學第三方測評中心組織實施，街道和社區予以配合。

　　(一)測評總體情況

　　本次測評共發放問卷12270份，其中入戶問卷10935份，回收率100%;定向問卷1335份，回收率100%。共測評了375名社工(其中非借調的社工362人，借調社工13人，本報告對社工的測評報告部分主要就非借調的362名社工進行分析)。詳見下表：

　　1.社工測評綜合滿意率情況。社工綜合測評滿意率的測評結果相當高。其中滿意率在90%以上的有306人，占84.53%;滿意率在80-90%的48人，占13.26%;滿意率在70-80%的有8人，占2.21%。4個街道中，按照滿意率從高到低排序依次為：蜀山街道、北干街道、城廂街道、新塘街道。其中城廂街道與北干街道滿意率很接近，兩者只相差0.23個百分點。詳見下表：

　　2.社區綜合滿意率情況。對社區綜合測評總體情況也比較讓人滿意。除去正在建設的金稼苑社區之外，其他參與測評的45個社區綜合滿意率一般都高居90%以上，平均滿意率更是高達96.61%。詳見下表：

　　(二)定向問卷結果分析

　　定向問卷是針對每個社區的居民代表發放的問卷。以下是定向問卷的一些調查結果。

　　1.居民代表對社區工作的評價。一是居民代表對社區的綜合滿意度打分都比較高，平均社區滿意度達到90.0%。二是居民代表對社區組織的居民文體活動滿意度也比較高，達到80.6%。三是居民代表對社區民主自治工作的滿意度較高，達86.7%。四是居民代表對社區組織網絡發展的滿意度是87.8%。五是居民代表對社區服務滿意度是86.2%。六是居民代表對社區與轄區單位的共建工作滿意度為85.2%。七是居民代表對社區組織的鄰里工作的滿意度為83.0%。八是居民代表對社區與社區其他組織之間溝通協調工作的滿意度為79.4%。

　　2.居民代表對社工的評價。在對社工的綜合評價上，在10902張測評票中，10165張(93.24%)測評票選擇“滿意”，選擇“比較滿意”的有713張(占6.54%)，選擇“不滿意”“不了解”的票數分別是5張(0.05%)、19張(0.17%)。具體到各個街道，蜀山街道選擇“滿意”的比重是最高的(98.96%)，其次是新塘街道(95.16%)，再次是城廂街道(93.76%)，最后是北干街道(91.08%)。

　　(三)入戶調查問卷結果分析

　　入戶調查問卷是隨機抽取一定數量的社區居民(包括特殊居民和普通居民)入戶發放的問卷。以下是入戶問卷的一些調查結果。

　　1.對社區工作的評價。一是居民對社區的整體滿意度為76.9%。二是居民對社區組織的居民文體活動滿意度是73.1%。三是居民對社區民主自治工作的滿意度是75.5%。四是居民對社區組織網絡建設工作的滿意度是75.7%。五是居民對社區提供的基本服務的滿意度是74.3%。六是居民對社區組織的鄰里工作的滿意度為75.1%。七是在溝通協調方面滿意度是71.3%。

　　2.居民對社工的評價。一是居民對社工的綜合滿意度為74.6%。二是近一年中，83.5%的社工與居民聯系過。三是居民對社工的服務態度的滿意度為74.3%。四是居民對社工在解決居民問題或辦理各類公共服務時的辦事效率的滿意度為71.1%。

　　(四)所有居民對社區總體工作滿意度評價

　　所有居民對社區總體工作滿意度評價主要反映在以下七個方面：一是所有居民對社區的整體滿意度為78.4%。二是對文體活動滿意度是73.9%。三是所有居民對社區民主自治工作的滿意度是76.8%。四是所有居民對社區組織網絡建設工作的滿意度是77.0%。五是所有居民對社區提供的基本服務的滿意度是75.6%。六是所有居民對社區組織的鄰里工作的滿意度為76.0%。七是所有居民對社區與社區其他組織之間溝通協調工作的滿意度為72.2%。

　　杭州市從2010年開始進行社區滿意度的第三方測評試點，2012年在杭州全面實行。蕭山區城市社區滿意度測評是三年一次，第一次測評是在2014年，測評范圍覆蓋四個街道45個城市社區。近年來，杭州社區建設過程中大力引進這種治理技術，初步形成了社區工作第三方測評的基本運作機制，社區工作也日益朝著滿足居民的各種服務需求，不斷培育居民的自治能力的方向在發展。

　　四、對測評樣本需要說明的幾個問題

　　從測評來看，杭州蕭山社區綜合滿意度還是比較高的，總體而言社區工作是讓居民滿意的。但與社區居民的現實需求還是有一定的差距，主要集中在以下這些方面：

　　(一)樣本選擇的偏差性問題

　　目前，蕭山社區滿意度測評主要采用問卷調查方法，問卷本身的涉及的合理性、規范性與簡潔性以及跟搜集數據的時間等存在很大關聯性。在這種情況下存在一定的偏差是難以避免的，關鍵問題在于偏差性的大小問題，即如何控制偏差性，使之盡量減少偏差性。例如問卷自身在科學性、合理性、規范性與簡潔性等方面存在的問題明顯，其偏差性也就明顯。問卷發放的周期太長，以及接受問卷調查的社區居民比例結構不合理，都會使偏差性增強。在測評過程中，如果想詳細了解和認識人們行為的動機、人們的思想和感情、人們對現實生活的各種主觀感受、人們的各種心理狀態等內容，那么一些體驗性觀察、個案追蹤研究、深度訪談等方法就比問卷更適合。再者，對于社區滿意度的測評基本是一刀切，缺乏分類測評，不管什么類型的社區測評的指標都是一樣的，帶來了測評結果的不公平性等一系列問題。這些都是今后研究關注的重點。

　　(二)測評的專業性問題

　　目前在整個杭州各種行業所進行的第三方測評機制的專業性都不是太強。社區滿意度的第三方測評的專業性也有待進一步提升。杭州市曾在2011年，專門出臺了社區滿意度測評的指標體系。但是這個指標體系過于復雜繁瑣，讓人摸不著頭腦，很難在社區測評中有效運用。蕭山社區滿意度測評的專業性問題也值得關注，主要表現在以下五個方面：一是對社區工作的測評內容存在一些爭議，無法取得一致性的認知;二是測評缺乏相應的完善的理論做指導，沒有科學規范的理論框架，專業度不高;三是測評問卷要么過于復雜要么過于簡單，最后的落腳點只能是問卷，缺乏專業性的深度;四是在調查中發現，杭州各地實行的測評的時間、機構、測評的范圍、測評的抽樣、指標體系等都不統一，從而使得測評的結果很難具有可比性;五是對于社區滿意度的測評基本是一刀切，缺乏分類測評，不管什么類型的社區測評的指標是一樣的，帶來了測評結果的不公平性等一系列問題，從而導致測評過程中一些社區過于追求測評的結果而忽視了測評的本質意義。

　　(三)測評的主體性問題

　　測評的主體性問題是影響測評結果的一個重要變量。測評主體的素質、心智、情感、判斷、價值取向等都會影響測評目標。在調查中發現，社區服務滿意度測評中，自愿參與測評的多為退休和老年居民;青壯年居民主動參與測評的比較低;外來務工的居民參與率也高;再者一些居民對測評抱有冷漠態度，不太愿意參與其中;不少居民對測評有效性抱有懷疑態度，認為是一種政府行為，是政府作秀的一種方式，再者對實際效果與意義也不敢認同。

　　(四)樣本的效度與信度問題

　　在測評中，樣本的效度與信度是至關重要的一對變量，兩者狀況直接決定測評的成功與否。效度一般是對主體心理測量質量的指標;信度一般指測驗結果的可靠性和穩定性。第三方測評機制，在利用某些技術對所搜集的資料和數據進行量化處理，目的是期望達到很好的效度與信度。這些資料和數據通過計算機統計分析、匯總計算每個測評指標的顧客滿意度評價值，同時再邀請有關專家和認識，對確定的測評指標體系和評價標準進充分論證，盡量取長補短、去偽存真，對測評指標體系進行縝密完善與修正，以保證居民滿意度測評結果的科學性、真實性。如果測得的結果在一致性或穩定性持續保持一種狀態，說明測評結果比較可靠，信度比較高。假如對同一社區居民先后進行兩次測試，第一次得90分，第二次得65分，其結果的可靠性就值得懷疑了。總的看來，居民對于服務的滿意度是反應社會基層治理效果的一項重要指標;但是，滿意度并不一定是“治理效果好”的同義詞，較高的滿意度可能反映的是社會贊許性反應，而不是真正的滿足。這一點我們要必須明白。

　　五、基層社會治理技術的評析與展望

　　“基層治理本質上是國家權力向基層延伸并為社會訂立規則的過程，是在現代社會變遷的條件下形成的一種新的社會秩序。”〔7〕充分利用第三方測評機制，實質上是社會組織參與政府社會治理的一個重要手段。這種測評機制作為一種比較客觀、公正而有效的外部制衡機制，在很大程度上對傳統意義上的政府自我評估可能存在的缺陷給予一定的彌補與修繕，尤其在現代化治理過程中，對促進服務型政府建設方面發揮了一定的促進作用。由于第三方測評具備了一定的相關理論基礎和專業化工具，有利于為重大事項、重大決策提供準確依據，幫助政府做出科學判斷;從評估效果看，因其性質獨立，故能做出更加客觀公正的判斷，這有助于避免政府部門既當裁判員，又當運動員，使“遮蓋子”變“掀蓋子”，同時又能適當地對政府的公信力、溝通力和決策能力、政策執行能力、協調能力等諸多方面進行有效評估。

　　第三方測評在近年獲得了一定的發展，但這與我們黨提出的治理能力現代化要求還存在很大的差距。正如一些學者提出的那樣：“當前中國內地的實務工作正處于迅速發展階段，但是，由于起步較晚，專業化水平還有待提升。”〔8〕因此需要積極促進其發展。李克強總理也鄭重指出：“今后第三方評估要吸納更加廣泛的社會力量積極參與，使問題論證更加客觀、科學、實事求是。同時，評估也要進一步擴大范圍。對各項重點工作，不管是事前決策、事中執行還是事后評價，都可以引入第三方評估，使各項工作真正形成合力。”〔9〕具體來說，應從以下幾方面入手：

　　一是各級政府要主動承擔起責任。在推進治理能力現代化的條件下，各級政府要進一步推動各種社會組織健康有序發展，盡快培育出更多更好的第三方專業評估測評機構;為第三方評估機構有序發展提供有效政策支持;為第三方測評機構提供準入、管理、監督等科學、規范的制度支持;為第三方測評機構提供相關的資金保障支持，可以考慮將社區滿意度評估納入政府購買服務目錄等方面。

　　二是第三方測評要加快自我能力建設。隨著國家和社會治理能力進一步深入發展，第三方測評的自我能力建設需要進一步得到重視。第三方測評需要進一步提升獨立承擔民事責任的能力;需要進一步提升專業評估人才能力;需要進一步提升內部管理規范能力;需要進一步提升社會信譽能力。要確保在測評過程中要客觀公正開展測評工作，不得利用測評謀取不正當利益，要教育引導測評人員嚴格遵守評估工作紀律，不得弄虛作假、徇私舞弊，自覺接受測評對象和社會的監督。

　　三是加強第三方測評的事前、事中和事后評估。第三方測評指標一般是多維度與多層次的，要全面對測評對象作出一個比較系統、客觀、公正與真實的評估。對于社區滿意度的測評也是如此，不僅能夠反應社區對居民多層次需求的認知、感受的呈現，也能夠反映社區管理者和社區工作提供的服務狀況。

　　目前，社區滿意度的測評往往是一種服務后的評估，對事前和事中評估、預測不夠，缺乏全面性與周密性。未來的社區滿意度測評更需要將這類事后評估引向事前、事中(過程)和事后(結果)測評，有效地把事前、事中(過程)和事后(結果)評估三方面結合在一起;在事前政策評估中，加強對政策方案的可行性分析;在事中加強對測評政策實施過程以及社區居民的即時體驗;在事后的測評中，加強對政府在社區工作政策執行狀況的監督和檢查。“事后政策評估側重于政策執行后的績效目標實現情況、政策執行對象的滿意程度測量和政策執行績效差距的原因分析。”〔10〕“預期結果評估往往據此評定等級，公開發布或內部通報績效排名，并以排名為依據對政策執行對象進行獎懲制度。”

　　四是加強第三方測評的指標建設。一是要加強測評的信度指標建設，即采取同樣的方法，對同樣的對象反復進行測量，看能否得出同樣的結果。二是要加強測評的效度指標建設。即測量方法準確測出所需測量的事物的程度。三是要加強居民需求指標建設。居民對社區提供的滿足居民基本生活需要(包括環境、設施和服務)的評價。四是要加強居民情感指標建設。增強對社區滿足居民人際互動(情感支持方面)的評價;增強居民對社區滿足居民實現自我價值方面的評價。

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