刊發畢業論文保障性住房建設的融資困境

　　摘要：在房價日益高漲的背景下保障性住房建設不僅是一個重要的民生問題，而且對于平抑房價，促進房地產行業健康發展，引導社會投資方向都具有重要意義。本文梳理了保障性住房的資金來源，指出了目前以財政資金投入為主的融資方式存在的主要問題，提出了完善建議，希望對政府相關部門的決策者有一定借鑒意義。

　　關鍵詞：保障性住房 融資模式 金融創新

　　一、保障房建設的必要性

　　保障性住房是與商品房相對應的一個概念，目前尚未有統一的定義。一般來說是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質和特定用途的住房。根據我國“十二五”規劃綱要的闡述，我國保障性住房的基本形式有：經濟適用房、廉租房、政策性租賃房(公租房)與兩限房以及在一些林區、墾區、煤礦職工的棚戶區改造、游牧民定居工程。

　　保障性住房建設無論從改善民生、促進和諧社會發展，控制高房價、拉動消費以及轉變社會經濟發展模式等方面看，均有很高意義。首先，改善低收入居民的居住條件是重要的民生問題。加快建設保障性住房，對于改善民生、促進社會和諧穩定具有重要意義。其次，加快保障性住房建設，將有利于控制高房價，有利于更好地落實房價宏觀調控的政策目標，有利于防止房價和銷量的暴漲暴跌，有利于房地產市場的健康穩定發展。第三，加快保障性住房建設，不但能夠有效改善城鄉普通居民消費環境和條件，而且能夠打消對未來住房支出的擔憂，從而有利于城鄉居民，特別是低收入居民的消費增長。最后，政府主導的保障房建設，以民生為導向，可以防止房地產市場的畸形發展，引導社會投資方向，鼓勵更多企業和資本投入實體經濟和科技創新。從這個意義上說，推進保障房建設，有望成為轉變發展方式的重要突破口。

　　二、我國保障性住房建設的資金來源分析

　　我國保障性住房建設的基本融資模式主要有財政撥款、土地出讓金凈收益、住房公積金凈收益及其他來源。具體來說：(1)財政撥款。保障性住房具有準公共產品屬性和正外部性等特點，決定了各級政府撥款是保障性住房建設的主要來源。目前中央財政撥款占保障房建設資金的比重僅在10%左右，各級政府財政投入壓力巨大。(2)土地出讓金。國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規定：土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。這一渠道的資金量占土地出讓金金額的10%-20%。如果政府按照要求全部投入到位會使保障性住房資金短缺的情況得到一定程度的緩解，但地方政府往往缺乏有力監督，用于保障性住房建設的比例只占土地出讓金總額的很小比例。(3)住房公積金增值收益。2009年住房和城鄉建設部等七部門聯合發出《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，要求將部分住房公積金結余資金貸款用于支持保障性住房建設。(4)住房公積金貸款。2010年住房和城鄉建設部、財政部、發展改革委、人民銀行、審計署、銀監會印發的《關于做好利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的通知》確定了北京、天津等28個城市為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點城市，貸款總額占所需資金的10%。(5)其他來源。“社會保障”和“出租保障性住房及配套設施”的資金也被用于支持廉租房和公租房的建設。

　　“十二五”期間，中央政府提出新建3 600萬套保障性住房，到2015年實現保障性住房的覆蓋面達到20%。各年的建設目標是2011 年開工建設 1 000 萬套，2012 年建設1 000萬套，2013-2015年每年建設500-600萬套。僅2011年建設的1 000萬套保障性住房就需投入資金1.3-1.5 萬億元，其中5 000 多億元由中央和地方兩級財政分擔，其余8 000多億元主要通過社會資金解決，因此，完善保障性住房建設融資方式具有重大意義。

　　三、保障性住房建設的融資困境分析

　　通過保障性住房建設資金的來源分析，可以發現目前保障性住房建設的融資困境主要表現在四個方面：

　　一是過度依賴國家財政投入。財政撥款、土地出讓金及住房公積金本質上都屬于國家財政收入。雖然保障性住房的準公共產品的性質決定了政府投資在保障性住房建設中的重要地位，但是對國家財政資金的過分依賴，會導致在政府財政嚴重不足和經濟不發達地區的保障性住房供給嚴重不足。我們應該堅持政府在保障性住房建設融資中的主導地位，但是運作過程中，應改革僵硬的資金供給機制，發揮市場的作用，減輕保障性住房建設給政府帶來的巨大負擔。

　　二是地方政府對保障性住房建設缺乏積極性。這種現狀形成的主要原因是我國傳統的以財政收入等經濟指標為主的官員績效考核體系。目前，土地出讓金占地方政府財政收入的比重很高，而經濟適用房、兩限房的土地劃撥供給方式使得地方政府獲得不到土地出讓收入，廉租房和公租房還要對低收入家庭進行住房補貼、對開發商進行稅收減免，這些原因都會導致財政收入大幅下降。不僅如此，保障性住房的建設會在一定程度上拉低商品房的價格，而房價的下降又會進一步影響土地出讓價格，從而極大影響了地方政府的財政收入和GDP的增長，從而制約著地方政府建設保障性住房的積極性。

　　三是資金供給存在不穩定性。目前保障性住房建設以財政資金為主的融資模式存在著極大的不穩定性，主要表現在以下四個方面：(1)中央政府的撥款具有較強的穩定性，但是地方政府的事務繁多，在不少財政收入較低的不發達地區，保障房建設往往更為迫切，因而這些地方的財政撥款往往很難及時到位;(2)土地出讓收入也具有較大的不確定性。在經濟形勢較好的年份，開發商的積極性較高，出讓收入較高，但是當銀行銀根緊縮的年份，土地出讓收入就會大幅下降。(3)保障性住房的建設資金可能被擠占。前面我們指出土地出讓收入的一定比例可以用于保障性住房建設，但是往往缺乏有效監督，因而被擠占。同樣住房公積金增值收益也是如此。公積金扣除住房公積金貸款風險準備金和公積金中心管理費用后，余額用來補充保障性住房建設資金，如果貸款風險準備金和管理費用金額較大，那么用在城市保障性住房建設上的資金就會相應減少。(4)公積金貸款作用有限。一方面是試點城市效果如何、何時擴大是不確定的;另一方面，不少地區公積金使用率都非常高，能用于保障性住房建設的部分占多大比例都具有較大的不確定性。

　　四是保障性住房建設金融工具缺失。保障性住房具有準公共物品的特性，按照政府經濟學的觀點，保障性住房應該由政府保障供給，但是可以采用不同的方式：政府既可以成立專門的部門(國有獨資公司)直接負責保障性住房的建設，比如，由各級政府地方財政出資成立的保障房建設有限公司，也可以將保障性住房建設的任務委托給民營的房地產開發企業。目前民營的房地產開發企業的外部融資方式主要有銀行借款、股票債券和其他三種融資途徑。發行股票和債券進行直接融資，條件苛刻，中小房地產開發企業很難采用。而資產證券化、短期融資券和信托融資等其他融資方式在我國開展的還不成熟，很多機制性問題尚未完全解決。因此，目前對于大多數房地產開發企業而言，銀行借款是其主要融資來源，渠道比較單一。