礦產資源論文發表淺談當下我國礦產資源管理模

　　論文摘要：我國礦產資源稅費制度從設計的目的來看,主要偏重于對礦產資源開采所造成的資源自身經濟價值損失的補償和對資源級差收入的調節。資源稅在于調解礦產資源開采中的級差收入,礦產資源補償費重在解決資源耗竭性補償問題,而探礦權、采礦權使用費與價款則屬于礦產資源勘探投資的對價。

　　關鍵詞：礦產資源,稅費制度,生態化

　　引言

　　我國現行的礦產資源稅費制度難以有效地將礦業活動中的負外部性內部化,如何使我國礦產資源稅費制度更好地發揮遏制資源浪費、減輕礦業活動對環境造成的破壞和污染的作用,應對其進行生態化改革。對現行的礦產資源稅費做出符合生態保護要求的規定,創制新的礦產資源生態稅種,降低非出于生態保護目的的扭曲稅種的負擔,以保持稅收的中立性。

　　在日益重視人與自然和諧發展與可持續發展的今天,生態化已逐漸成為制度改革的一種趨勢,其核心在于確立保護生態環境和自然資源的價值取向。黨的十七大報告中指出“:要完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策,加快形成可持續發展體制機制。”“實行有利于科學發展的財稅制度,建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”。如何使我國的礦業發展走上可持續發展之路,改革我國現行的礦產資源稅費制度勢在必行。對我國礦產資源稅費制度進行生態化改革,即在改革礦產資源相關稅費制度時充分考慮礦產資源的價值和礦產資源開發對生態環境的影響,改革不利于生態保護的制度,完善利于生態保護的制度,促使企業合理開發利用礦產資源。

　　一、我國礦產資源稅費制度的確立

　　礦產資源稅費是針對礦產資源開發而專門征收的稅費,是調節礦產資源開發利用各相關經濟主體間利益關系的一種財政稅收制度[1]。新中國成立后,在長達30多年之久的時間里,我國的礦產資源一直處于無償開采的狀態。1982年國務院頒布了《對外合作開采海洋石油資源條例》,我國礦產資源有償開采制度出現萌芽。直至1986年我國《礦產資源法》的實施才正式結束了礦產資源無償開采的歷史。《礦產資源法》第5條規定,國家對礦產資源實行有償的開采,開采礦產資源,必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費,自此以法律的形式確立了我國礦產資源“稅費并存”的制度。到目前為止,涉及我國礦產資源的稅費主要有:礦區使用費、資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費與價款等。

　　1.礦區使用費。礦區使用費是1982年設立的一種礦產資源稅費,也是我國最早的礦產資源稅費,用于中外合作開采石油資源。其規定主要見于《對外合作開采海洋石油資源條例》《開采海洋石油資源繳納礦區使用費的規定》以及《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費暫行規定》。其中,《開采海洋石油資源繳納礦區使用費的規定》適用于我國內海、領海、大陸架及其他行使管轄權的海域內依法從事開采海洋石油、天然氣資源的中國企業和外國企業;《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費暫行規定》則適用于在我國境內從事合作開采陸上石油資源的中國企業和外國企業。原油和天然氣的礦區使用費,由稅務機關負責征收管理,中外合作油、氣田的礦區使用費,由油、氣田的作業者代扣,并分別交由中國海洋石油總公司和中國石油開發公司負責代繳。

　　2.資源稅。資源稅是以國家礦產資源的開采和利用為對象所課征的稅。1984年國務院頒布了《中華人民共和國資源稅條例(草案)》,自1984年10月1日起開征資源稅,但只對開采原油、天然氣、煤炭的企業征收,對開采金屬礦產品和非金屬礦產品的企業暫緩征收,征收基數是銷售利潤率超過12%的利潤部分。1994年國務院又頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》,對資源稅制度作了重大調整,不再按超額利潤征稅,而是按礦產品銷售量征稅。征收資源稅的目的在于促進礦山的合理開發,調節資源的級差收益,將自然資源條件優越的級差收入歸國家所有,排除因資源優劣造成企業利潤分配上的不合理狀況。根據《資源稅暫行條例》的規定,我國資源稅的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽七大類,凡在我國境內開采規定的礦產品或者生產鹽的單位和個人,為資源稅的納稅義務人,應繳納資源稅。而且,我國目前的資源稅按照“資源條件好、收入多的多征;資源條件差、收入少的少征”的原則,根據礦產資源等級分別確定不同的稅額。

　　3.礦產資源補償費。礦產資源補償費是采礦權人因開采礦產資源向其所有者的付費,在我國由于國家具有所有者與管理者的雙重身份,形式上體現為向國家交費[2]。對礦產資源補償費的征收主要依據1994年國務院頒布的《礦產資源補償費征收管理規定》,凡在我國領域和其他管轄海域開采礦產資源,除法律法規另有規定外,均應依照《礦產資源補償費征收管理規定》繳納礦產資源補償費。礦產資源補償費由采礦權人繳納,并按照礦產品銷售收入的一定比例計征。礦產資源補償費屬于政府非稅收入,全額納入財政預算管理,主要用于礦產資源勘查支出、礦產資源保護支出及礦產資源補償費征收部門經費補助,體現了國家對礦產資源的財產權益。

　　4.探礦權、采礦權使用費與價款。探礦權、采礦權使用費與價款,又稱為礦業權使用費和礦業權價款,探礦權、采礦權使用費是指國家將礦產資源探礦權、采礦權出讓給探礦權申請人、采礦權申請人,向其收取的使用費;而探礦權、采礦權價款,是指國家將其出資勘查形成的探礦權、采礦權出讓給探礦權、采礦權申請人,向其收取的價款,其實質是國家勘查投資的收益。有關探礦權、采礦權使用費與價款的規定,具體見于1999年財政部與國土資源部聯合發布的《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》,凡在我國領域及管轄海域勘查、開采礦產資源,均須按規定繳納探礦權采礦權使用費、價款。如申請國家出資勘查形成礦產地的探礦權采礦權的,探礦權采礦權申請人除依法繳納探礦權采礦權使用費外,還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權采礦權價款。其中,探礦權使用費以勘查年度計算,按區塊面積逐年繳納,采礦權使用費按礦區范圍面積逐年繳納,由探礦權采礦權登記管理機關負責收取,納入同級財政部門開設的“探礦權采礦權使用費和價款財政專戶”。

　　二、我國礦產資源稅費制度存在的問題

　　我國礦產資源稅費制度從設計的目的來看,主要偏重于對礦產資源開采所造成的資源自身經濟價值損失的補償和對資源級差收入的調節。資源稅在于調解礦產資源開采中的級差收入,礦產資源補償費重在解決資源耗竭性補償問題,而探礦權、采礦權使用費與價款則屬于礦產資源勘探投資的對價。對礦產資源稅費的征收并沒有考慮對生態本身的補償問題,而且征收數額上遠遠不能滿足對礦山生態環境保護的需求,主要存在以下幾個方面的問題:

　　1.礦產資源稅(費)率整體偏低。我國的礦產資源稅費率整體偏低,以礦產資源補償費率為例,我國礦產資源補償費平均費率為1.18%,而國外與我國礦產資源補償費性質基本相似的權利金費率一般為銷售收入的2%-8%。又如我國石油天然氣的礦產資源補償費征收率只有1%,而國外對石油天然氣礦產資源補償費征收率則達到10%-16%。而且,礦產資源補償費率沒有與礦產資源利用水平結合起來,十年來,我國礦產品價格發生了很大的變化,而對礦產資源補償費率卻始終未作調整,造成了補償費的征收與資源儲量消耗水平、資源利用率水平嚴重脫鉤[3]。過低的礦產資源稅費,導致了企業缺乏珍惜資源的壓力和動力,“采富棄貧”、“采易棄難”現象普遍存在,致使礦產資源開采的嚴重浪費,同時也抬高了礦業投資的實際收益率,刺激了投資主體對礦業資源產業的投資,加劇了礦業市場的無序競爭和礦業秩序的混亂。

　　2.礦產資源稅(費)率的結構失衡。礦產資源稅(費)率應折射出資源本身價值,對價值高、更為稀缺的礦產資源稅率理應更高,但我國的礦產資源稅率并未遵循礦產資源的內在價值高低規律。如石油天然氣和煤炭的資源稅率僅為1%,鐵、鋁土礦、花崗巖為2%,地熱為3%,金、礦泉水為4%。這種稅率倒掛的結果導致了礦產資源稅(費)率的結構失衡,也是致使重要資源開采浪費嚴重的原因之一。

　　3.礦產資源補償費的計征方式不合理。我國礦產資源補償費實行從價計征,是以礦產品的銷售收入作為計征依據,并結合補償費費率以及開采回采率系數予以征收的。將礦產品的銷售收入作為計征的依據,容易導致礦山企業放棄那些難開采或價值不大的尾礦、伴礦,某種程度上加劇了礦山企業采富棄貧的短期行為。而就世界范圍而言,實行從價計征即以礦產品的銷售收入作為征收依據的較少,大多數是實行從量征收,以開采量作為補償的依據。另外,以開采回采系數來制約采掘業減少儲量消耗,也很難達到預期的效果,由采富棄貧帶來的利潤遠遠超過因實際開采率降低而多繳納的礦產資源補償費。

　　4.礦產資源稅費體制構建不規范。首先,探礦權、采礦權使用費和價款與礦產資源補償費的征收目的存在交集。《礦產資源補償費征收管理規定》第11條規定:礦產資源補償費……主要用于礦產資源勘察。而《中央所得探礦權采礦權使用費和價款使用管理暫行辦法》第5條則規定:兩權使用費和價款收入專項用于礦產資源勘查、保護和管理性支出。很明顯,探礦權、采礦權使用費和價款與礦產資源補償費存在重復征收。其次,一些非出于環境目的的扭曲稅費致使一些企業稅費負擔過重。我國實行的是“生產型”增值稅,自l994年我國將產品稅改成增值稅以來,礦山企業的稅費負擔明顯加重。首先,礦業資本有機構成高,設備購置費用數額大,固定資產不能作為進項稅抵扣;其次,礦業主要依賴生產要素的增加,而礦產品屬于初級產品,為直接生產礦產品而購進及消耗的原材料及半成品很少或沒有,只有少量的進項稅額可以抵扣,因而礦業產值的絕大部分都要作為增值部分而繳納增值稅,致使礦業的稅賦比一般的工業企業要高出許多。而且在所得稅方面,我國的礦產資源儲量未作為資產處理,導致所得稅稅基高。

　　三、我國礦產資源稅費制度的生態化改革

　　對礦產資源稅費制度進行生態化改革,目的在于將礦產資源開采中產生的各種生態外部性影響內部化,在礦產資源稅費制度的改革和完善方面,充分考慮礦產資源的價值和礦產資源開發對生態環境的影響,保護生態平衡,促使企業合理開發利用礦產資源。實現礦產資源稅費制度生態化的途徑主要有:一是對我國現行的礦產資源稅(費)種做出符合生態保護要求的相關規定;二是創制新的礦產資源生態稅種;三是降低非出于生態保護目的的扭曲稅種的負擔,以保持稅收的中立性。具體體現為:

　　1.重構礦產資源稅費體制,整合稅費種類。完善我國的資源稅制度。雖然有學者建議取消“資源稅”,認為現有的資源稅,征收標準、歸屬和用途都不能正確體現國家礦產資源資產所有權的收益,不能正確體現國家作為行政權利和財產權利主體與礦業權主體之間的經濟關系,也不符合國際慣例[4]。但筆者認為,我國目前還不具備取消資源稅的條件,如取消資源稅變動過大,不符合我國經濟發展需要一個穩定的財稅政策的背景條件。應該在保留資源稅的基礎上,對資源稅制度進行完善。一方面將現行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅,提高征稅額,對重要的、稀缺性礦產資源的開發以及對處于重要生態功能保護區和生態功能脆弱地區礦產資源的開發適度地課以重稅。另一方面擴大資源稅的征收范圍,并增加其生態價值補償的功能,以補償礦產資源開發必須投入的生態環境成本。取消探礦權和采礦權價款,直接納入具有絕對地租性質的礦產資源補償費中,以避免體制上重復征收的尷尬。改礦產資源補償費計算方式中的從價征收為從量計征,并提高礦產資源補償費率。同時,進一步明確礦產資源補償費的用途,確保其中一部分用于礦產資源保護和管理支出。

　　將“生產型”增值稅改為“消費型”增值稅。“有選擇”地分步轉型,即允許增值稅一般納稅人用于生產經營的全部機器、設備增量一次性全額抵扣進項稅,同時對存量中的機器、設備所含的增值稅進項在三年內分期抵扣的方案既能基本體現增值稅的優點,又能得到一般納稅人的普遍歡迎和支持[5]。

　　而且允許礦業企業采取加速折舊、初期折舊、提值折舊等方法作為降低所得稅稅基的重要手段。這一點,國外一些國家的做法值得我們借鑒,如:阿根廷第一年允許有60%的折舊率,剩下兩年每年20%;

　　而巴西,加速折舊與核準的采礦項目的數量變化有關。在避免雙重征稅方面,走國際合作道路,實行聯合納稅,減少總體納稅額,減輕和企業所得稅負擔。

　　2.制定科學合理的礦產資源稅費率,發揮稅費率的激勵效用。在區分品種的基礎上,根據資源的稀缺程度和資源的市場需求,結合一定的市場經濟條件適度提高一些偏低礦產資源的稅費率。實行浮動稅率和累進稅率相結合的稅率,充分發揮稅費率對生態保護的激勵作用:當礦山企業的活動親于生態環境時,降低稅費率;當礦山企業的活動逆于生態環境時,提高稅率。對回采次數等于或高于核定回采率的礦山企業實施稅收優惠。例如,在埃塞俄比亞和巴布亞新幾內亞,礦山企業回采或是重新開發其他礦可以享受凈利潤大約5%的稅收優惠,在24江西理工大學學報2010年8月秘魯,回采沒有任何限制還有稅收減免。

　　3.全面實施礦山環境恢復治理保證金制度。礦山環境恢復治理保證金是為了保證采礦權人在采礦過程中合理開采礦產資源、保護礦山環境,在閉坑、停辦、關閉礦山后做好礦山環境恢復治理、地質災害防治等工作應繳納的備用治理費或履約保證金[6]。作為一項新的環境保護政策措施,礦山環境恢復治理保證金制度的實施有利于加強礦山環境治理和生態恢復,促使礦山企業合理負擔其資源與環境成本。目前已有30個省份建立了礦山環境保證金制度[7],在礦山環境保護及治理方面已顯現出了一定的優勢。保證金的交納一般根據礦山開采的產量按噸礦2-l5元或售價的2%-4%征收,由地方國土資源行政主管部門確定具體的交納額度,在銀行建立企業生態修復保證金賬戶,由政府監督管理其使用[8]。采礦權人按照規定提取礦山環境恢復治理保證金,確保資金專項用于礦山環境治理和生態恢復,在規定期限內依法履行礦山環境恢復治理義務并對礦區生態環境恢復治理合格的,保證金應予以返還。如采礦權人不進行恢復治理,或恢復治理后仍不能達到標準的,保證金則不予返還,而將其作為非稅收入納入部門預算管理,專項用于礦山環境的恢復治理。

　　4.開征環境稅。環境稅(又稱為生態稅、綠色稅)是為了保護生態環境,依環境的污染破壞程度進行征收或減免的一種稅。征收環境稅的目的主要是為了降低污染對環境的破壞,通過影響污染企業的稅收負擔,改變其成本收益比,迫使企業重新評估自己的資源配置效率。從我國當前的情形來看,環境稅的開征已成為一種必然趨勢。環境保護部副部長張力軍在2009年6月5日國務院新聞辦公室舉行新聞發布會上也曾表示,環境稅制度目前已列入重要議事日程,將在條件成熟時推出。在礦產資源的開發中,不合理的開發行為往往會造成對生態的破壞和環境的污染,開征環境稅將促使礦山企業采用清潔生產方式,減少對生態環境的污染和破壞。開征環境稅,主要應考慮以下兩方面:一是設立新稅種,例如針對礦業生產作業中產生的排放污染物征收硫稅、碳稅、污水稅等;二是協調環境稅與其他稅種的關系,如環境稅應該要與資源稅等稅種共同協調好稅收的優惠政策,共同致力于鼓勵礦業的良性可持續發展。

　　參考文獻:

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