怎樣進(jìn)一步完善城中村改造工程加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程

　　城中村是一種社會(huì)樣態(tài)，城中村改造是新型城鎮(zhèn)化工程，以綜合性，包容性，長(zhǎng)期性為特征。在目前三個(gè)一億人背景下，城中村改造的推進(jìn)雖然取得了一定的進(jìn)展，但是在動(dòng)因，地位，方式上仍然有一定的弊端，既不能有效解決城中村問題，還有可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾。我們必須以新發(fā)展理念和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作指導(dǎo)，合理選擇和創(chuàng)新城中村改造方式，建構(gòu)“創(chuàng)新、綠色、包容”的城中村改造和發(fā)展局面，實(shí)施全面、協(xié)調(diào)的城中村改造方案，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

　　關(guān)鍵詞：城中村改造,新型城鎮(zhèn)化,“三個(gè)一億人”政策

　　城中村改造進(jìn)入學(xué)者視野已有十多個(gè)年頭，許多學(xué)科的學(xué)者從不同視角解讀和分析城中村改造問題，形成了巨量研究文獻(xiàn)。之所以形成如此局面，很大程度上是“因?yàn)樗袣v史和當(dāng)前的問題在城中村這樣一個(gè)局促的空間內(nèi)凝固并集中展現(xiàn)”1，形成了撲朔迷離的復(fù)雜局面。然而，當(dāng)前各地正在開展的城中村改造形成了一些新情況、新問題，呈現(xiàn)出新的階段性特征。

　　對(duì)此，學(xué)界尚未給予充分關(guān)注。當(dāng)前，作為一項(xiàng)特殊的政府中心工作的城中村改造正借助強(qiáng)勢(shì)的行政力量取得重大進(jìn)展。然而，城中村改造是一項(xiàng)特殊的新型城鎮(zhèn)化工程，當(dāng)前的城中村改造行動(dòng)出現(xiàn)了一些背離城中村改造本意和新型城鎮(zhèn)化要求的現(xiàn)象，需要自覺以新發(fā)展理念和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為引領(lǐng)，轉(zhuǎn)換思路與方式，促進(jìn)城中村改造的有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的包容發(fā)展。

　　一、城中村：獨(dú)特的“中國(guó)式邊緣化”社會(huì)樣態(tài)

　　歷史地看，城中村并非從來(lái)就有，也不是自然成長(zhǎng)的，而是中國(guó)過去幾十年城鎮(zhèn)化政策的特殊產(chǎn)物，也是城郊村落城鎮(zhèn)化一定階段的特殊表現(xiàn)形態(tài)。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型發(fā)展主義取向下，大量生產(chǎn)要素受利益驅(qū)動(dòng)急劇地向城鎮(zhèn)集聚，有力地促進(jìn)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，同時(shí)又造成了城鎮(zhèn)空間的嚴(yán)重不足。于是，城鎮(zhèn)猶如“攤大餅”般地向郊區(qū)擴(kuò)張，將一個(gè)個(gè)城郊村落納入城鎮(zhèn)范圍，最終形成了這種“是村非村”、“是城非城”的城中村。城中村擁有城鄉(xiāng)混合型社會(huì)結(jié)構(gòu)，是一種既有別于城鎮(zhèn)又不同于鄉(xiāng)村的過渡性社會(huì)生活共同體，具有獨(dú)特內(nèi)涵的“中國(guó)式邊緣化”社會(huì)樣態(tài)。對(duì)此，筆者曾經(jīng)專門撰文做過分析。1

　　動(dòng)態(tài)地看，正處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變過程之中的城中村，呈現(xiàn)為一種交界性、過渡性、不穩(wěn)定性社會(huì)。正是這種介于農(nóng)村社會(huì)與城鎮(zhèn)社會(huì)之間的交界性、過渡性，決定了城鎮(zhèn)化過程中的城中村必然兼有城鄉(xiāng)兩種社會(huì)的屬性：不再只是農(nóng)村，抑或只是城鎮(zhèn)，而是邊緣性、兩棲性社會(huì)。同時(shí)，這種交界性、邊緣性、不穩(wěn)定性社會(huì)特征，致使城鎮(zhèn)化中的城中村呈現(xiàn)兩種情況：一是在城鄉(xiāng)對(duì)立的二元社會(huì)背景下，處于城鄉(xiāng)兩種體制、兩種文化的沖突之中，有可能成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn);二是處于城鄉(xiāng)兩種體系交界處和邊緣區(qū)，容易生成獨(dú)特的“邊緣效應(yīng)”2。

　　生態(tài)學(xué)的研究表明，邊緣區(qū)生境條件的特殊性、異質(zhì)性和不穩(wěn)定性，致使毗鄰群落的生物可能聚集在生境重疊的邊緣區(qū)域，從而增大了邊緣區(qū)物種的多樣性和種群密度，以及某些生物種群的活動(dòng)強(qiáng)度。在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里，城中村將介于城鄉(xiāng)兩種社會(huì)系統(tǒng)的邊緣，多種城鄉(xiāng)社會(huì)因子在這里匯集、滲透，發(fā)生交互作用和協(xié)同功能，“已成為一種特定的、介于城市與鄉(xiāng)村之間的連續(xù)統(tǒng)一體”3。正是這種邊緣性及其引發(fā)的“邊緣效應(yīng)”，使得城中村具有更大的包容性和創(chuàng)新發(fā)展條件。

　　然而，在20世紀(jì)80年代以來(lái)的中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中，城郊村到城中村的轉(zhuǎn)變，主要是借助政府實(shí)施的土地征用、村民房屋拆遷、村民戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、治理方式“村改居”等城鎮(zhèn)化行動(dòng)而逐步推進(jìn)的，表現(xiàn)為一種建構(gòu)性社會(huì)變遷過程。由于政府的城鎮(zhèn)化行動(dòng)主要基于城鄉(xiāng)分割的二元體制和自身的理性算計(jì)，存在著明顯的城鎮(zhèn)偏好和農(nóng)村歧視傾向，城郊村落被納入城鎮(zhèn)空間，但未被充分融入城鎮(zhèn)社會(huì)，才轉(zhuǎn)變成城中村這樣一種“中國(guó)式邊緣化”社會(huì)樣態(tài)。

　　二、城中村改造：綜合性、包容性與長(zhǎng)期性

　　新型城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)化方式的根本轉(zhuǎn)換與全面創(chuàng)新。然而，城鎮(zhèn)化方式的創(chuàng)新并非割斷城鎮(zhèn)化歷史，而是在原有城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。因此，新型城鎮(zhèn)化過程中的城中村改造需要從舊城鎮(zhèn)化造成城中村的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，立足其特殊性、復(fù)雜性。

　　從一定意義上說(shuō)，城中村改造是城郊村城鎮(zhèn)化的一個(gè)特殊階段。“如果說(shuō)‘城中村’是一種過渡空間，那么‘城中村改造’就是為了完成這種‘過渡’，實(shí)現(xiàn)由‘農(nóng)村’到‘城市’和由‘村民’向‘市民’的轉(zhuǎn)變。”4作為中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化行動(dòng)，城中村改造應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)改造工程。

　　第一，城中村改造是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)改造工程。城鎮(zhèn)化說(shuō)到底就是農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)社會(huì)的歷史過程。對(duì)于這一社會(huì)轉(zhuǎn)變過程，不同學(xué)科有不同的關(guān)注點(diǎn)。比如，人口學(xué)將城鎮(zhèn)化視為“農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口地域轉(zhuǎn)換過程”;5經(jīng)濟(jì)學(xué)更關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和集聚，把城鎮(zhèn)化理解為第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集的過程;地理學(xué)更關(guān)注城鎮(zhèn)數(shù)量的增加和規(guī)模擴(kuò)大;社會(huì)學(xué)則強(qiáng)調(diào)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和社會(huì)生活方式的轉(zhuǎn)換。可見，城鎮(zhèn)化具有多元性，是一個(gè)綜合的社會(huì)變遷過程。有學(xué)者指出，城鎮(zhèn)化“是化工、化人、化境共同發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一”6。作為一個(gè)社會(huì)變遷過程，城鎮(zhèn)化不應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會(huì)某一方面或某一領(lǐng)域的改變，而應(yīng)是一個(gè)綜合的社會(huì)整體變遷過程。

　　相應(yīng)地，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要求城中村改造是一個(gè)綜合性的社會(huì)重建工程，應(yīng)當(dāng)是“化地”、“化境”、“化業(yè)”、“化人”等的有機(jī)結(jié)合，空間城鎮(zhèn)化與居民市民化的有機(jī)統(tǒng)一。不應(yīng)當(dāng)片面強(qiáng)調(diào)表面的空間改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，忽略深層的人的城鎮(zhèn)化和社會(huì)關(guān)系重建。

　　第二，城中村改造是一個(gè)包容性的城鎮(zhèn)化工程。“包容性城市”是聯(lián)合國(guó)人居署2000年提出的，指的是城市中的每個(gè)人不論財(cái)富、性別、年齡、種族和宗教信仰，均得以利用城市所能提供的機(jī)會(huì)參與生產(chǎn)性活動(dòng)。其核心是強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展在各個(gè)領(lǐng)域的均衡與統(tǒng)一，城市發(fā)展過程中公平與效率的內(nèi)在一致，城市不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性2?？陀^地說(shuō)，處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城中村呈現(xiàn)為典型的“一個(gè)村莊、兩個(gè)世界”：村籍人口與外來(lái)人口并存于同一村域，形成了獨(dú)特的共生關(guān)系和利益關(guān)聯(lián)。

　　城中村改造既關(guān)系村籍人口，又關(guān)系外來(lái)人口，需要將包容性嵌入城中村改造中。以共享發(fā)展理念為引領(lǐng)，做出整體性籌劃和統(tǒng)籌性處置，實(shí)現(xiàn)面向城中村全體在地人員的共享式社會(huì)改造。讓所有城中村人民共同享有城中村改造的成果，擁有更多的獲得感。

　　第三，城中村改造是一個(gè)長(zhǎng)期性的社會(huì)變遷過程。城中村的邊緣性決定了其存在的過渡性和城鎮(zhèn)化的非充分性，勢(shì)必需要通過進(jìn)一步的社會(huì)改造行動(dòng)完成村落的城鎮(zhèn)化。從這個(gè)意義上說(shuō)，城中村改造只是城郊村城鎮(zhèn)化的一個(gè)新階段。但是，發(fā)展地看，城中村改造是一個(gè)長(zhǎng)期的變遷過程。一方面，特定的城中村改造只是城鎮(zhèn)化工程的一個(gè)局部，一個(gè)具體的城中村可以經(jīng)過改造而終結(jié)，但作為一種邊緣性社會(huì)樣態(tài)的城中村將在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中長(zhǎng)期存在;另一方面，城中村改造應(yīng)當(dāng)是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程。

　　房屋征收拆遷、人居環(huán)境改造之類的硬件工程可以在短時(shí)間內(nèi)完成，但社會(huì)關(guān)系重構(gòu)、城鎮(zhèn)社會(huì)融合等社會(huì)重建工作則是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的復(fù)雜過程，不可能“畢其功于一役”。這就意味著城中村改造應(yīng)當(dāng)具有歷史性與傳承性，應(yīng)當(dāng)立足于城中村的歷史事實(shí)，直面城中村的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問題，形成長(zhǎng)遠(yuǎn)性發(fā)展規(guī)劃和持久性推動(dòng)策略，逐漸有序地推進(jìn)改造過程。

　　三、理性審視當(dāng)前地方政府的城中村改造行動(dòng)

　　2014年3月5日，在十二屆人大二次會(huì)議上所做的政府報(bào)告中，李克強(qiáng)總理提出了“三個(gè)一億人”政策，即在今后一個(gè)時(shí)期“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”，旨在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。此后，城中村改造行動(dòng)在各地迅猛發(fā)展，并成為地方政府的中心工作，進(jìn)而將城中村改造推向了一個(gè)新的階段。

　　從這個(gè)意義上說(shuō)，當(dāng)前各地政府強(qiáng)力推動(dòng)的城中村改造行動(dòng)，在很大程度上主要是為了響應(yīng)黨和國(guó)家的決策部署，特別是“三個(gè)一億人”政策，是一項(xiàng)典型的“響應(yīng)型”社會(huì)改造工程。從“三個(gè)一億人”政策的導(dǎo)向看，城中村改造行動(dòng)應(yīng)當(dāng)立足于城鎮(zhèn)化中的“人”，而不是“村”。也就是說(shuō)，借助“村”的改造推進(jìn)“人”的城鎮(zhèn)化。“三個(gè)一億人”政策是一個(gè)有機(jī)整體，作為政策的具體實(shí)現(xiàn)形態(tài)，城中村改造應(yīng)當(dāng)與其他兩方面形成有機(jī)關(guān)聯(lián)，特別應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。

　　然而，當(dāng)前各地的城中村改造行動(dòng)表明，地方政府積極推動(dòng)城中村改造有其獨(dú)特的行為動(dòng)因和邏輯。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前各地城中村改造的宣傳和決策中，城中村往往被視為阻礙城市發(fā)展的重要因素之一。臟、亂、差往往是城中村給人的第一印象：村內(nèi)道路狹窄，“握手樓”、“貼面樓”比比皆是;自建房挨挨擠擠、違建房暗無(wú)天日，住滿了錯(cuò)綜復(fù)雜的外來(lái)務(wù)工人員、剛畢業(yè)的學(xué)生，甚至“不務(wù)正業(yè)”的“三無(wú)人員”;村子里污水橫流、垃圾遍地;飯館、攤販、各類小商店遍布且生意興旺;文化娛樂、生活服務(wù)設(shè)施缺乏;健康和安全問題得不到解決，等等。

　　如此，城中村被作為一個(gè)獨(dú)特的問題凸顯出來(lái)。也就是說(shuō)，城中村被“問題化”了。正如有學(xué)者所指出：“迄今，大多數(shù)研究用‘城市的眼光’看待城中村及其問題，站在城市的立場(chǎng)研究城中村，把城中村歸結(jié)為城市問題，認(rèn)為城中村嚴(yán)重阻礙了城市化進(jìn)程，這種思路其實(shí)是傳統(tǒng)體制‘城鄉(xiāng)分割、城市偏好’的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的思維定式，不能正確揭示城中村的真正問題及其性質(zhì)。”1也有學(xué)者指出，城中村被問題化的原因，“既有政商互動(dòng)的利益邏輯，也包含城市政府對(duì)城市未來(lái)的單一想象”2。

　　當(dāng)前的城中村改造實(shí)踐，一方面受到地方政府獲取利潤(rùn)豐厚的土地資源的利益驅(qū)動(dòng);另一方面，源自政府官員對(duì)理想城市的單一想象。在他們看來(lái)，城市是現(xiàn)代社會(huì)的象征，城中村的臟、亂、差形象與現(xiàn)代化、國(guó)際化的城市定位相背離。故此，城中村改造也就成為每個(gè)城市發(fā)展的必經(jīng)之路。正是在這樣的理念和邏輯下，各地政府結(jié)合“三個(gè)一億人”政策的要求，紛紛出臺(tái)和實(shí)施了城中村改造的行動(dòng)方案。比如，浙江省杭州市于2015年12月提出了主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)，并出臺(tái)了《杭州市主城區(qū)城中村攻堅(jiān)行動(dòng)(2016-2020年)的實(shí)施意見》，要求到“十三五”期末，基本完成主城區(qū)城中村改造。杭州的城中村改造起始于1998年。

　　據(jù)杭州市城中村改造辦公室公布的數(shù)據(jù)顯示，截至“十二五”末，杭州主城區(qū)246個(gè)城中村，已全部完成改造68個(gè)，尚未完成改造的村有178個(gè)。這178個(gè)城中村的改造要在短短的五年時(shí)間內(nèi)迅速完成。又如，山西省太原市過去11年才進(jìn)行了3個(gè)城中村改造，而從2015到2020年左右，要完成全部170個(gè)城中村改造。3同時(shí)，當(dāng)前各地的城中村改造，在制定行動(dòng)方案時(shí)，都強(qiáng)調(diào)了因村施策，采取多樣化的改造方式，但事實(shí)絕大多數(shù)選擇了整村拆除的方式，而且比以往更多地選擇了貨幣化的征收補(bǔ)償安置政策。

　　應(yīng)當(dāng)肯定，當(dāng)前的城中村改造行動(dòng)正在強(qiáng)勢(shì)行政推動(dòng)下按政府預(yù)期目標(biāo)向前推進(jìn)，取得了一些成效，有關(guān)部門也整理出了多種多樣的模式和典型。對(duì)此我們也要做更多理性的審視。客觀地說(shuō)，當(dāng)前各地正在開展的城中村改造行動(dòng)呈現(xiàn)出典型的階段性特征，或多或少地存在著一些偏差和缺失。從當(dāng)前的城中村改造行動(dòng)看，顯現(xiàn)了以下階段性特征：

　　第一，動(dòng)因上，呈現(xiàn)為“響應(yīng)型”政府行動(dòng)。城中村改造并非現(xiàn)在才有，在過去幾十年中，各地也在緩慢地推進(jìn)。但是，當(dāng)前的城中村改造在各地不約而同地迅速展開，并不是因?yàn)楫?dāng)?shù)爻侵写宓默F(xiàn)實(shí)問題和民眾訴求，主要是為響應(yīng)黨和國(guó)家的號(hào)召，特別是在李克強(qiáng)總理提出的“三個(gè)一億人”政策后而采取的地方政府行動(dòng)。

　　第二，地位上，構(gòu)成為地方政府的中心工作。城中村改造在不同時(shí)期、不同地方所處的地位有所不同，但大多不構(gòu)成地方政府的中心工作。近年來(lái)的城中村改造，被各地政府?dāng)[在了中心工作的地位，提高到了史無(wú)前例的位置。 .

　　第三，方式上，表現(xiàn)為突擊性的強(qiáng)行政干預(yù)行動(dòng)。各地的城中村改造方案均將其視之為一項(xiàng)突擊性的攻堅(jiān)行動(dòng)。一方面，要求在短期內(nèi)完成任務(wù);另一方面，借助強(qiáng)有力的行政干預(yù)。在當(dāng)前的壓力型體制下，為迅速完成城中村改造，打贏這場(chǎng)艱難的攻堅(jiān)戰(zhàn)，地方和基層政府廣泛地動(dòng)員了可用的行政資源，運(yùn)用了“千方百計(jì)”甚至采取疑似違法的方式，推動(dòng)城中村改造特別是城中村居民房屋征收拆遷進(jìn)程。據(jù)我們調(diào)查，在現(xiàn)階段的城中村改造行動(dòng)中，以下傾向值得引起人們關(guān)注。

　　一是“視物不見人”。片面地強(qiáng)調(diào)城中村人居環(huán)境改造和產(chǎn)業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)換，忽略了人的城鎮(zhèn)化和社會(huì)關(guān)系重建：重房屋征收拆遷，輕社區(qū)營(yíng)造重建;重物質(zhì)性補(bǔ)償，輕社會(huì)性補(bǔ)償;重物的城鎮(zhèn)化，輕人的市民化;重村落社會(huì)的“破”，輕城鎮(zhèn)社會(huì)的“立”。

　　二是“只見樹木，不見森林”。片面地關(guān)注城中村村籍居民的利益，忽略了城中村外來(lái)人口的利益和其他農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化問題;簡(jiǎn)單化地對(duì)待城中村邊緣化面臨的突出問題，忽視了城中村邊緣性有可能帶來(lái)積極的“邊緣效應(yīng)”;一味地強(qiáng)調(diào)了“城中村問題”的危害，抹殺了城中村在中國(guó)城鎮(zhèn)化中的獨(dú)特功能;缺乏包容性改造和共享發(fā)展的理念。

　　三是“只顧眼前，不及長(zhǎng)遠(yuǎn)”。片面地致力于短期的運(yùn)動(dòng)式攻堅(jiān)，忽視長(zhǎng)期的規(guī)劃性建設(shè)。要求在短短幾年內(nèi)完成數(shù)量巨大的城中村改造，“速戰(zhàn)速?zèng)Q”、“畢其功于一役”。未能尊重城中村改造與發(fā)展的歷史性，沒有從城中村的歷史傳承性及其改造的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性出發(fā)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期規(guī)劃、精心組織、逐步推進(jìn)。偏好整村拆除，輕視城中村及其居民的可持續(xù)發(fā)展。

　　事實(shí)上，這類行動(dòng)依然沒有依據(jù)新發(fā)展理念和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化策略轉(zhuǎn)變，其結(jié)果可能是：一方面，原有的城中村問題未能根本解決。拆遷了一批城中村，又在被改造城中村的外圍形成了一批新的城中村，城中村問題只是實(shí)現(xiàn)了空間的轉(zhuǎn)移。一些處于被改造城中村外圍的村落突然間轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌某侵写?，?duì)于這一突如其來(lái)的變化未做好充分的準(zhǔn)備，由此可能引發(fā)一系列新問題、新挑戰(zhàn)。比如，大批外來(lái)民工租客在短時(shí)間內(nèi)迅速進(jìn)入新的城中村，造成管理部門和村集體組織措手不及，帶來(lái)了嚴(yán)峻的管理服務(wù)難題與挑戰(zhàn)，埋下了各種安全隱患。

　　此外，一些非整村拆除式改造的城中村，因社會(huì)重建的滯后有可能變?yōu)楹蟾脑鞎r(shí)期“美麗”的新型城中村，引發(fā)新的社會(huì)問題。另一方面，可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。征收拆遷與補(bǔ)償安置過程中引發(fā)的家庭矛盾、干群沖突;政府憑借行政資源強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)的“運(yùn)動(dòng)式”改造，以及部分官員在“競(jìng)賽式”攻堅(jiān)行動(dòng)中采取的“千方百計(jì)”，有可能造成和加劇政府信任危機(jī);失去土地、租金后城中村居民的生活來(lái)源、職業(yè)轉(zhuǎn)換和可持續(xù)性發(fā)展問題;改造后城中村居民權(quán)利待遇、公共服務(wù)和社會(huì)保障的銜接與同城化問題;脫離原有村落共同體后城中村居民特別是老年人的生活適應(yīng)、鄉(xiāng)愁記憶問題;改造后城中村居民的社會(huì)關(guān)系重構(gòu)、社會(huì)生活共同體重建和城鎮(zhèn)融合問題;城中村改造給外來(lái)民工等租客造成的事實(shí)損害和不公平問題，以及可能給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化造成新障礙的問題。

　　四、合理選擇和創(chuàng)新城中村改造的方式

　　城中村改造方式的選擇，首先應(yīng)基于對(duì)城中村及其改造的認(rèn)識(shí)。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)城中村及其改造是什么，才能合理地選擇城中村如何改。正如前面所分析，當(dāng)前中國(guó)的城中村改造實(shí)質(zhì)是城郊村城鎮(zhèn)化的新階段。城中村的邊緣性決定了其存在的過渡性和城鎮(zhèn)化的非充分性，勢(shì)必需要通過進(jìn)一步的城鎮(zhèn)化改造行動(dòng)完成村落的城鎮(zhèn)化。

　　而作為一項(xiàng)特殊的城鎮(zhèn)化工程，城中村改造應(yīng)當(dāng)是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的過程。這就要求當(dāng)前的城中村改造行動(dòng)體現(xiàn)新發(fā)展理念和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)城中村變遷的過程性與傳承性、城中村改造的復(fù)雜性與系統(tǒng)性，充分尊重和全面接受城中村的歷史事實(shí)和“邊緣效應(yīng)”，采取切實(shí)措施，轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新改造的思路和方式。

　　首先，建構(gòu)“創(chuàng)新、綠色、包容”的城中村改造和發(fā)展格局。1根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)性要求，以及城中村改造的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和特殊性，應(yīng)當(dāng)自覺以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，轉(zhuǎn)變城中村改造方式。運(yùn)用新型城鎮(zhèn)化方式推進(jìn)城中村改造工程，從根本上拋棄舊型城鎮(zhèn)化的理念與方式，改變過去城鎮(zhèn)化中“視物不見人”、表面城鎮(zhèn)化、片面城鎮(zhèn)化等做法，在努力消除城中村“中國(guó)式邊緣化”帶來(lái)的消極影響的同時(shí)，充分利用和發(fā)揮好城中村邊緣化的積極效應(yīng)。特別是要在城中村改造中更好更進(jìn)一步地體現(xiàn)包容性，允許和鼓勵(lì)城鎮(zhèn)建筑多元形態(tài)、城鎮(zhèn)社會(huì)多元樣態(tài)的共存共生。更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，關(guān)注和保障所有在地居民共享城中村改造的利益。不僅需要促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展和原城鎮(zhèn)居民利益，還需要充分關(guān)注非村籍外來(lái)民工租客等在地居民群體的公平與權(quán)益，讓全體居民和各類居民均能在城中村改造中具有獲得感、幸福感。

　　其次，實(shí)施全面、協(xié)調(diào)的城中村改造行動(dòng)。新型城鎮(zhèn)化背景下的城中村改造應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)改造工程，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策行動(dòng)的同時(shí)，需要兼顧社會(huì)政策行動(dòng)。不僅應(yīng)當(dāng)以合理的經(jīng)濟(jì)政策推動(dòng)城中村的房屋征收拆遷、補(bǔ)償安置，人居環(huán)境改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等，實(shí)現(xiàn)城中村的空間城鎮(zhèn)化和產(chǎn)城融合，而且更為重要地是要借助恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)政策促進(jìn)城中村居民的職業(yè)轉(zhuǎn)變、權(quán)利平等、城鎮(zhèn)認(rèn)同、社會(huì)關(guān)系重建，等等。換句話說(shuō)，就是要在城中村改造行動(dòng)中更好更進(jìn)一步地確立人民中心地位，更加重視“人的城鎮(zhèn)化”。特別是要通過對(duì)人的“社會(huì)性補(bǔ)償”，完成城中村居民的市民化。尤其注意不能重復(fù)過去城鎮(zhèn)化“痛感式變遷”的老路，在新的城中村改造行動(dòng)中，努力實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展，提高城中村居民的獲得感和滿意度。同時(shí)，在城中村改造過程中，既要關(guān)注房屋征收拆遷、補(bǔ)償安置等工作的突破和攻堅(jiān)，更要充分認(rèn)識(shí)到城中村改造的整體性、綜合性和長(zhǎng)期性，切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，精心組織、逐步推進(jìn)城中村改造行動(dòng)。

　　此外，“三個(gè)一億人”政策是一個(gè)有機(jī)整體，也是今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。作為貫徹落實(shí)“三個(gè)一億人”政策的重要舉措，城中村改造行動(dòng)既要成為提升村籍居民生活環(huán)境和品質(zhì)，促進(jìn)村籍居民市民化的有力手段，還要成為推進(jìn)“三個(gè)一億人”政策協(xié)調(diào)發(fā)展的重要工具。這就意味著：城中村改造不僅要推進(jìn)城中村籍居民市民化，而且要同時(shí)促進(jìn)其他農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是進(jìn)城外來(lái)務(wù)工人員的城鎮(zhèn)化。

　　第三，采取行政推動(dòng)與社會(huì)參與相結(jié)合、整體規(guī)劃與重點(diǎn)突破相結(jié)合的城中村改造策略。作為一項(xiàng)艱難復(fù)雜的系統(tǒng)性城鎮(zhèn)化工程，城中村改造無(wú)疑需要行政力量的有力推動(dòng)。但是，也應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到一味迷信行政強(qiáng)制力可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。特別是在一些“響應(yīng)型”工程中，容易形成強(qiáng)行政推動(dòng)下的“高速高效”與“民怨民恨”并存的現(xiàn)象，極大地?fù)p害了黨和政府的形象。在城中村改造行動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)更加注意吸納社會(huì)協(xié)同參與，實(shí)現(xiàn)共建式改造。要切實(shí)建構(gòu)一系列有效機(jī)制，讓廣大民眾廣泛、充分地參與到城中村改造行動(dòng)之中，使城中村改造由單一的政府行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣步ǖ纳鐣?huì)行動(dòng)。要通過民眾的廣泛參與，特別是多形式、多渠道的平等溝通與民主協(xié)商，獲得廣大民眾對(duì)城中村改造的認(rèn)同和支持，努力實(shí)現(xiàn)共建共治，提升城中村改造行動(dòng)的有序度、和諧度。

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