新區土地儲備的模式創新

　　這篇論文主要介紹的是新區土地儲備的模式創新，本文通過對濱海新區發展的歷程以及發展的新策略詳細的闡述，文章資料僅供相關人士參考。

　　[關鍵詞]土地儲備;土地利用;五大戰略疊加;天津濱海新區

　　[中圖分類號]F293[文獻標識碼]A

　　一、引言

　　自2006年天津濱海新區土地整理儲備中心成立至今，濱海新區土地儲備工作逐漸步入制度化軌道，在規范土地市場運行、促進新區產業結構調整，引導新區空間結構優化等方面發揮著重要作用。當前，京津冀協同發展、國家自主創新示范區建設、“一帶一路”戰略、自貿區建設以及濱海新區開發開放五大戰略疊加，是濱海新區社會、生態、經濟、空間協調發展的重要機遇。濱海新區作為京津冀協同發展中京津塘發展軸及東部濱海發展區的核心區域，將在產業對接、創新對接和載體對接中扮演重要增長極的角色。作為國家自主創新示范區，濱海新區是我國改革開放的前沿陣地與領頭羊。在“一帶一路”戰略中，濱海新區既是絲綢之路的東部起點，也是海上絲綢之路的重要起點。隨著自由貿易區的設立，濱海新區必將著力于服務業與制造業相結合、空港與海港相結合，發揮海陸空港優勢地位，探索發展多元化聯運業務，提升港口貿易和國際中轉等功能，尋求與其他大陸橋通道差異化發展。土地是社會、生態、經濟、空間發展的重要載體，加強土地儲備頂層設計、構建理論體系、明確土地儲備目標、創新技術支撐，對濱海新區土地儲備制度的完善、土地市場的良性發展及空間結構的優化具有重要的理論價值與現實意義。濱海新區土地儲備工作應主動融入并適應戰略疊加、政策疊加、功能疊加的新要求，積極作為，創新體制機制建設，服務于戰略發展。

　　二、五大戰略疊加期天津濱海新區發展戰略解析

　　(一)濱海新區發展歷程

　　濱海新區位于天津東部沿海，總面積2270平方公里，海岸線153公里。截至2013年底，常住人口278萬人。濱海新區經過三十多年的發展，已從地方發展戰略上升為擁有國家五大戰略疊加優勢的核心區域，其發展歷程可歸納為三個發展時期。1.經濟利益導向的粗放式發展時期(1984年～2005年)。1984年天津被批準為對外開放城市，成立天津經濟技術開發區。1994年，濱海新區開發建設領導小組成立，制定了濱海新區的相關發展規劃，旨在形成以天津港、開發區、保稅區為骨架，以現代工業為基礎，以外向型經濟為主導，商貿、金融、旅游競相發展的格局。2.功能優化引發的空間重組時期(2006年～2012年)。隨著濱海新區開發開放上升為國家發展戰略，濱海新區設立了八大產業功能區，旨在明確職能，攻克諸如千萬噸煉油、萬噸乙烯等重點項目，發展相關產業，形成不同的產業聚群。2006年，濱海新區基本完成了產業布局規劃和八大功能區規劃。2009年《天津濱海新區空間發展戰略規劃》確立“一城雙港三片區”的空間布局，推動了濱海新區發展;《天津濱海新區總體規劃(2009年～2020年)》提出“一核雙港，九區支撐，龍頭帶動”。3.多中心、多組團空間增值時期(2013年至今)。隨著經濟社會的發展和產業結構的優化，濱海新區空間發展戰略逐步完善。2013年濱海新區總規修編在“一核雙港，九區支撐，龍頭帶動”基礎上，科學規劃了“多中心、多組團、網絡化海灣城市區域”的空間布局，組團之間以生態廊道相隔離，并通過發達的交通體系進行銜接，形成整體的城市區域。

　　(二)五大戰略疊加期天津濱海新區發展戰略

　　濱海新區作為國家自主創新示范區、自由貿易區、京津冀協同發展戰略下京津塘發展軸及東部濱海發展區的核心區域以及“一帶一路”戰略中海上絲綢之路的重要起點，在產業對接、創新對接和載體對接中具有無可替代的優勢地位，需在行政體制改革、產業結構優化、大交通體系建設、生態空間優化過程中主動作為，努力打造新形勢下最具活力的增長極。1.在深化改革中優化行政管理體制。濱海新區開發開放、國家自主創新示范區戰略對濱海新區金融創新、涉外經濟等方面提出了新的要求2.在優化產業結構中全面提升產業競爭力。3.在構建立體大交通體系中強化國際航運核心區地位。

　　三、天津濱海新區土地儲備模式創新的邏輯框架

　　目前，濱海新區迎來了五大戰略疊加的重要發展機遇，新區建設處于經濟加速發展的關鍵時期。濱海新區政府應加強土地儲備制度頂層設計，遵循“多規合一”、“反規劃”、“精明增長”等理論，明確科學的土地儲備目標，采用先進的技術支撐，建立完善的土地儲備模式。

　　(一)突破路徑依賴與土地儲備制度重構

　　隨著土地儲備制度的發展和完善，首先，作為微觀主體之間的自愿契約與權利中心的制度供給之間的“中間人”，地方政府成為我國經濟轉軌時期的“準市場主體”，致使地方政府區別于中央政府而具備其獨立的經濟私利;其次，地方政府在土地一級市場中同時具備收購階段的買方壟斷以及供應階段的賣方壟斷的“雙重壟斷”地位，另外，分稅制下地方政府財權與事權不匹配以及集體土地產權的模糊性，均為地方灰色土地市場的形成提供了制度誘因;再次，從法律層面上來看“，統一立法、分級執法”的土地管理法律，無法有效解決集中統控與屬地經營之間的矛盾，土地儲備主體、范圍、流程等均面臨法律困境。綜合多方因素，地方政府不斷形成各種利益集團，土地儲備制度的發展已然處于固化狀態，形成路徑依賴。濱海新區面臨制度層面的多重要求，需借助頂層設計變革的壓力，打破路徑依賴，從產權、法律、政府間關系等方面重構土地儲備制度體系。

　　(二)升華核心理念與土地儲備規劃引導

　　土地儲備通過調整增量與存量之間的平衡關系從而影響城市的發展格局。隨著城市處于不同的發展階段，增量與存量間關系的天平也在不斷變動。短期以經濟利益為主的土地儲備方式，其主要實施手段是向增量傾斜，難以滿足城市長期可持續發展的需要。長期來看，合理制定土地儲備規劃，預測交通、生態等基礎設施用地規模，優化產業用地配置，可有效引導城市土地儲備的發展。同時，長期而言城市發展應更加注重存量土地資源。將“反規劃”理念引入土地儲備規劃，倡導“先底后圖”的城市規劃理念，將土地價值捕獲和城市土地生態承載力評價的方法運用到土地儲備規劃的制定過程中，以生態功能的維護和城市可持續發展為前提，在土地儲備規劃中實現生態用地規劃先行。另外，“精明增長”理念提倡通過提高存量土地利用效率和優化土地利用組合方式，進而促進土地節約集約利用，增加城市土地收益。五大戰略的實施既需要步步為營，又需要長遠的戰略眼光。綜合考慮“反規劃”、“精明增長”的核心理念，應對土地儲備的合理規模與周期進行需求估計，協調各類用地儲備規模與出讓時序，促進濱海新區的可持續發展。

　　(三)重塑目標體系與土地儲備職能回歸

　　不同階段的土地儲備，應包含長期目標與短期目標。從短期看，以城市發展為導向，實施以土地財政為特點的經營性土地儲備模式是十分必要的。基于現代信用體系，利用土地未來可能的增值為現在的城市建設融資，是積累城市發展原始資本最快捷的途徑。然而，土地財政的融資本質促使了地方債等問題的出現，其潛在風險將在城市發展過程中不斷疊加，最終可能形成鏈式反應，觸發城市發展各方面的問題。因此，土地儲備長期發展目標應為公益性定位。對于已儲備的地塊，政府可以提前規定其公益性用途，作為公共設施、市政基礎設施、保障房建設用地及公共綠地。在五大戰略發展機遇下，濱海新區并不能完全放棄土地財政模式，需推動短期利益目標向長期公益性目標穩步過渡，促進土地儲備職能回歸。

　　(四)創新技術支撐與土地儲備信息化發展

　　信息化是降低交易成本的重要手段，也是土地儲備發展的必然趨勢。土地儲備的規劃編制、信息管理、監督平臺應從整體規劃視角進行考量，融合多學科知識，合理運用定性與定量相結合、宏觀與微觀相結合、靜態與動態相結合、系統分析與GIS空間數據分析相結合等多種方法和手段。一方面，建立完整的土地信息數據庫，明晰地塊的所有權人、地理位置等相關信息，很大程度上可避免信息校對、現場勘查等工作的頻繁發生，對于降低業務層面操作成本有重要作用。另一方面，建立完整的土地儲備管理信息系統，實現取得、管理和分配儲備土地的科學決策，可有效降低管理成本與決策成本。

　　四、天津濱海新區土地儲備模式創新的路徑探討

　　五大戰略疊加期，濱海新區需以戰略發展需要為出發點，以促進新區可持續發展為最終目標，將外部政策壓力轉化為轉型動力，利用重點難關顯化內部危機，尋求土地儲備模式創新的有效路徑。

　　(一)土地儲備制度創新

　　1.厘定雙城職能，完善制度體系。一方面，從法律法規位階層面看，天津濱海新區作為改革開放前沿陣地、國家自主創新示范區，土地儲備制度創新應當在服從天津市土地儲備相關法律法規的基礎上，制定符合濱海新區發展需要的相關規章制度。2.推動形成政府主導、中心指導、各土地儲備機構與市場主體協同運作的系統化模式。在五大戰略疊加背景下，應探索在天津市人民政府和濱海新區政府的共同監管下，由天津市土地整理中心制定天津市土地儲備規劃，濱海新區土地發展中心提供業務指導以及管理咨詢服務，各功能區土地儲備機構與多元市場主體協同運作的土地儲備模式。3.建立中心聯合指導，公眾積極參與的決策機制。隨著政府公共管理逐步由“效率優先兼顧公平”向“公平效率兼顧”轉變，公眾參與也成了政府實現公共管理的一種手段，其根本目的是實現土地儲備決策的公益性和公平性。土地儲備是一個典型的公共政策制定過程，其合法性和正當性來源于其公共性和公共利益。公共政策的公共性，一方面應該最大限度地滿足多數人的需求，另一方面也應該盡可能地保護少數者的利益。

　　(二)土地儲備規劃理念創新

　　1.“多規合一”理念創新土地儲備規劃體系。探索“多規合一”規劃體系是實現濱海新區土地儲備結構優化目標的關鍵。通過“多規合一”規劃編制，構建信息聯動平臺，形成內容層次清晰的土地儲備規劃體系。實現發展規劃、土地利用規劃、城市規劃“三規合一”的規劃模式，依據產業發展政策、交通網絡規劃、空間結構優化等各種土地利用結構的影響因素，既從整體發展角度把握土地儲備規模與結構，又要依據各功能區發展特點，做好土地儲備專項規劃，合理確定中長期、年度以及專項土地儲備規劃，切實貫徹宏觀戰略，完善做實中觀決策，有效指導微觀操作。2.“反規劃”理念引導土地儲備規劃方向。土地儲備規劃要踐行“反規劃”理念，制定統一的生態紅線劃定標準，圍繞重點公路、鐵路、河流構筑城市綠色生態廊道，著力打造城市生態圈，從綠色空間和綠色交通出發，在城市中心區加大景觀帶建設力度，在城市周邊城鎮，要著重推進山體復綠、水源保護，打造景城一體、景鄉一體的生態格局。3.“精明增長”理念提高土地利用效率。以“精明增長”作為土地儲備決策的指導理論。

　　(三)土地儲備目標創新

　　政府在決策過程中不僅要考慮土地收購儲備收益，同時還要考慮耕地保護、土地市場穩定、生態環境等其他因素。土地儲備價值要實現市場、城市和資源有效運行與合理利用的目標，顯然土地儲備的社會性與公益性是其價值選擇的最終歸宿。1.短期目標：借力“以地謀發展”模式，為濱海新區充電蓄能。濱海新區處于五大戰略疊加的黃金發展期，完善基礎設施配套、促進產業轉型升級、加強生態環境保護、創造宜居生活環境是其面臨的重要挑戰，短期內完全擺脫土地財政實現快速發展是難以實現的。2.長期目標：建立土地價值捕獲制度，助力濱海新區可持續發展。土地儲備決策的制定應當立足其公益性本質，基于土地儲備的長期目標，以土地集約節約利用和城市可持續發展為導向。

　　(四)土地儲備技術創新

　　1.創建“兩級四點多分支”的動態管理信息系統。天津市土地儲備管理新系統需清晰反映天津市與濱海新區的層級關系，以及天津市政府、濱海新區政府、天津市土地整理中心、濱海新區土地發展中心等四大戰略支點職能，同時囊括天津市所有進入國土資源部土地儲備機構名錄內的土地儲備機構管理和業務信息。2.實現產業功能主導、生態用地并重的土地利用動態監測。利用遙感技術對土地利用進行動態監測，預測其變化、演化趨勢，為政府進行土地儲備決策提供科學化、信息化的參考，從而實現土地的集約、高效利用和城市空間布局優化。

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　　作者：郜惟 王麗艷 馮熙宇