構建管理水利工程現代化的評價指標體系

　　【摘要】依據先進性?系統性?可比性?代表性?可操作性和導向性等原則,從管理體制?管理規范?管理手段?管理人才等諸多方面,構建了由9個一級評價指標和32個二級評價指標組成的水利工程管理現代化評價指標體系?細致描述了各定性評價指標的內涵和各定量評價指標的定義,通過咨詢專家和構造判斷矩陣計算確定了各評價指標的權重,分別闡述了定性評價?定量評價?分層逐級綜合評價的方法和步驟,以及水利工程管理現代化建設進程中不同階段的評判標準?將所構建的評價指標體系應用于江蘇7個典型水利工程中,評價成果證明了所構建評價指標體系的合理性和可操作性?

　　【關鍵詞】水利工程管理現代化;評價指標體系;定性評價;定量評價

　　《山西水利雜志》辦刊宗旨是圍繞水利工作實際，宣傳與貫徹黨和國家有關水利工作的方針、政策，反映與交流水利建設與管理諸方面的成績、經驗、情況、問題和意見，在指導水利工作、推廣典型經驗、介紹水利經濟理論、提倡科學治水和學術爭鳴、促進水利工作改革、提高經濟效益方面發揮積極作用。

　　水利工程管理現代化是實現水利現代化的重要組成部分?為了對水利工程管理現代化的進程進行全面?客觀的評價,指導水利工程管理現代化的建設,必須逐步建立和完善水利工程管理現代化評價指標體系?在全面收集?整理?分析資料的基礎上,對江蘇若干典型水利工程進行現場調研;并參考?借鑒有關研究成果[1-4],建立了系統?先進?實用的水利工程管理現代化評價指標體系,并應用于典型水利工程中[5-6]?

　　1 水利工程管理現代化評價指標體系

　　1.1 構建原則

　　為了能夠客觀?準確且比較全面地反映不同區域水利工程管理現代化建設的發展水平,指標體系的確定應遵循以下基本原則:①先進性?系統性與可能性相協調;②除了有反映“管理水平”的指標,還有反映“管理效果”的指標;③定量指標和定性指標相結合;④具有層次性和可比性,同一層次內各指標應具有可比性;⑤兼顧代表|生與可操作性;⑥具有導向性?

　　1.2 一級評價指標

　　水利工程管理現代化評價指標體系中的一級評價指標有9個,分別是水利工程管理體制合理性與先進性水平,水利工程管理規范化程度,水利工程管理手段自動化?信息化水平,水利工程管理法治環境良性化水平,水利工程運行安全管理水平,水利工程設施完好和功能達標程度,水利工程水環境保護水平,水管單位經營管理績效和發展能力,人力資源科技水平和結構性合理程度?其中,前5個指標為定性評價指標,評價全面,但人為因素較多;后4個指標為定量評價指標,評價客觀且人為因素較少,數據來源穩定?

　　1.3 二級評價指標

　　上述9個一級評價指標可分解為32個二級評價指標,其中定性評價指標21個,定量評價指標11個,見表1,表中括號內數字為指標權重?

　　1.4 評價指標權重的確定

　　權重的確定是多指標綜合評價中的一個重要步驟,權重的合理性?準確性直接影響評價結果的可靠性?筆者在廣泛調研的基礎上,針對當前水利工程管理現代化建設的特點和總體要求,采用德爾菲法構建水利工程管理現代化評價指標體系,并對各項指標進行賦權?德爾菲法又稱專家調查法,是一種非見面形式的專家意見收集方法,能夠充分利用專家的知識?經驗和智慧[7]?筆者設計了問卷調查,邀請水行政主管部門和基層水管單位共7位專家根據自己的經驗和知識,對水利工程管理現代化評價指標體系和各級指標權重分值給出意見?在第一輪征詢時,基于層次分析法,請各位專家對評價指標的相對重要性提出意見,綜合專家意見,建立判斷矩陣,并進行一致性檢驗,再次征詢專家意見,使意見相對趨于集中,將反饋結果匯總并加工整理,確定了評價指標的權重值,見表1?

　　2 評價指標的內涵及定義

　　通過對典型水利工程進行調研,并參考?借鑒有關研究成果[8-17],分別針對21個定性指標和11個定量指標給出各指標的內涵或定義?

　　2.1 定性評價指標的內涵

　　a.水利工程管理體制合理性與先進性水平?該一級評價指標可細分為4個二級評價指標:①水管單位分類定性準確合理性:為推進水利工程管理體制改革,應明確水利工程管理單位的類別和性質?②管養分離方案先進性及實施程度:按照國務院辦公廳轉發的《水利工程管理體制改革實施意見》,開展維修養護項目的招投標,推進管養分離和合同管理,積極培育維修養護企業和市場,擇優聘用水利工程維修養護主體?③管理維護經費落實到位程度:按照水利部?財政部《水利工程管理單位定崗標準》等規定,對管理維護經費進行測算,并落實社會保障政策,將公益性工程的管理維護經費納入公共財政支出,保證落實到位?④管理機制先進性:建立競爭機制,實行競聘上崗并優化組合;建立合理?有效的分配激勵機制;探索并建立管理科學?經營規范的水管單位運行機制?

　　b.水利工程管理規范化程度?該指標可細分為以下6個二級評價指標:①水利工程安全?監測工作制度完備和執行規范化:建立規范的水利工程安全監測工作制度,包括對水利工程進行觀測?巡查和檢查的制度;嚴格執行水利工程安全監測工作制度,監視運行期間水工建筑物的運行狀況,發現異常及時查明原因并采取措施,防止事故發生,保證工程安全運行?②水利工程維修養護項目管理制度完備和執行規范化:建立規范的水利工程維修養護項目管理制度,包括合同管理?質量管理?監理管理和驗收工作制度;建立并嚴格實行水利工程維修養護項目質量管理體系;規范項目的實施?結算?驗收程序,確保維修養護項目的工期?質量和安全,合理利用維修養護資金?③水利工程控制運用方案和操作制度執行程度:水利工程的控制運用方案應在保證工程安全的前提下,本著局部服從整體?興利服從防災的原則選用最優調度運用方案,綜合利用水利資源,充分發揮工程的綜合效益,并建立水利工程調度考評制度?④水利工程各類預案完善程度:防汛防旱指揮機構應制定超標準洪水防汛?應急供水?水污染治理等應急預案,工程管理部門要提高預案的執行能力?⑤單位行政管理各項規章制度和崗位責任制完善程度:水利工程管理單位要根據所管工程的工情?水情和人員結構狀況,建立行之有效的規章制度和崗位責任制?⑥人才培養機制及科技創新激勵機制完善程度:建立和完善人才培養機制?繼續教育機制?科技創新激勵機制;根據本單位的實際情況制定和完善人才培養和使用規劃,并加強考核和效能評估?

　　c.水利工程管理手段自動化?信息化水平?該指標可細分為以下4個二級評價指標:①水利工程管理信息化:為加強水利工程基礎數據庫建設,應建立水利工程管理數據庫系統,包括機構設置?職能管理?檔案管理?財務管理?安全巡護?工程調度?效益統計等,同時規范基礎工情信息的采集?管理和上報,并利用工情采集?水文自動測報?遠程監控?大壩安全檢測系統,將整個工程的管理納入信息化管理的軌道?②水利工程安全監測自動化系統先進性:依據實用可靠?技術先進?經濟合理的原則,建設水利工程安全監鋇4自動化系統,主要包括浸潤線監測?滲流量監測?變形位移監測?結構縫張合度監測?壩基揚壓力監測等監測系統?監測系統必須在線不間斷監測,確保及時發現?處理和維修硬件設備故障?③閘站工程自動化監控系統先進性:依據技術先進?實時有效?操作方便?穩定可靠的原則,構建閘站工程自動化監控與視頻圖像監視系統,實時監控各個站點的閘門開度?水泵啟停狀態?電機狀態?機電設備實時運行數據?內外河水位流量等參數,全面提升水利工程自動化管理水平?④水情預報和水利工程運行調度系統先進性:依據實用?可靠?先進的原則,設計并組建結構合理?層次清晰?功能全面?性能穩定的水情測報及洪水預報調度自動化系統?系統采用現代化的雨情及水情自動采集?傳輸?處理設施并實現洪水預報和調度的自動化?

　　d.水利工程管理法治環境良性化水平?該指標可細分為以下4個二級評價指標:①管理范圍確權劃界完成力度:按照國家有關規定,水利工程管理單位要完成水利工程的確權劃界工作,明確水利工程的管理和保護范圍?②依法管理完善程度:采取有力措施,加強執法手段和監管能力,強化涉河事務管理?③水政監察人員素質建設力度:加強水政監察隊伍能力建設,全面提高執法隊伍的整體素質?④水利工程管理公眾參與程度:通過加強宣傳,提高公眾保護水利工程和河湖水域的意識和自覺性,鼓勵社會各界積極參與保護水利工程和河湖水域的活動,并加強社會監督?

　　e.水利工程運行安全管理水平?該指標可細分為以下3個二級評價指標:①水利工程反事故預案完善程度:加強與完善水庫安全鑒定?注冊登記?汛期調度計劃審批?除險加固竣工驗收?涉河涉堤建設項目管理等水利工程安全管理的各項行政或非行政許可工作;著重抓好工程運行安全?消防安全?信息安全?特種作業安全等方面的工作;建立水利工程反事故預案應急機制,避免事故發生或擴大,確保水工程運行安全?②報告制度完善程度:進一步落實安全生產責任制,建立請示報告制度?檢查報告制度?事故處理報告制度等,并嚴格執行?③責任制落實程度:強化安全生產目標管理,認真落實安全生產責任制;健全安全生產網絡;進一步完善各項安全制度,嚴格安全責任追究?

　　2.2 定量評價指標的定義

　　a.水利工程設施完好和功能達標程度?該指標可細分為以下2個二級評價指標:①工程設施完好率,即水利工程中技術性能完好的設施數量占全部設施數量的百分比?工程設施完好率是工程管理的一項重要指標,它基本上決定了水利工程的運行服務能力?②工程設計能力達標率,即水利工程目前實際防御洪水(蓄水?泄水?輸水?調水改善水質)能力達到設計防御洪水(蓄水?泄水?輸水?調水改善水質)標準的百分比?利用現有水利工程將鄰近江河水或跨流域水引至本地區河網或城區河道,增加水體循環自凈能力,以改善本地區河網?城區水質?

　　b.水利工程水環境保護水平?該指標可細分為以下4個二級評價指標:①保潔率:水利工程管理范圍內持續保持潔凈的水面和土地面積占總面積的百分比?應建立河道長效管理機制,保持河面?岸邊護坡?河道周邊環境潔凈,確保河道保潔率達100%?②綠化覆蓋率:即水利工程管理范圍內綠地面積占用地總面積的百分比?它是衡量水利工程綠化水平的主要指標?③水土流失治理率:即水利工程管理范圍內已經得到治理的水土面積占水土流失總面積的百分比?它是反映水利工程生態效益效率性和效果性的指標?④水域功能區水質達標率:即水質達標的認證水體及斷面數量占全體認證水體及斷面數量的百分比?

　　c.水管單位經營管理績效和發展能力?該指標可細分為以下3個二級評價指標:①水費及其他費用征收率:每年實際征收的水費額占每年按水費標準應征收水費額的百分比?除了水費,其他費用包含經批準的河道堤防占用費?水管單位自管船閘的過閘費?水管單位自管的水力發電電費?其他費用征收率為每年實際征收的費額占每年按其他費用標準應征收費額的百分比?這里的水費標準及其他費用標準是指能實現簡單再生產和擴大再生產的收費標準,反映了現代水利的客觀要求?②可開發土地資源利用率:即已開發利用土地面積占水管單位管理范圍內可開發土地面積的百分比?③水管單位經營項目盈虧率:水管單位經營項目盈虧額占總成本的百分比,其中,水管單位經營項目盈虧額為經營服務總收入減去總成本再減去稅金后的金額?在計算總成本時,必須考慮工程良性運行的要求,即保證水利固定資產保值增值,以滿足現代水利的經濟運行要求?

　　d.人力資源科技水平和結構性合理程度?該指標可細分為以下2個二級評價指標:①在崗人員業務技術素質?結構及人數與職能要求適應率:該指標主要考量在崗人員業務技術素質與崗位職能要求相適應的程度,以及人才結構的合理性程度?②大專以上文化程度人員比例:在崗人員大專以上人員數占在崗人員總數的比例?

　　3 評價方法?步驟及標準

　　3.1 評價方法

　　采用基于層次分析法的綜合評價方法,即分層逐級綜合評價法進行評價?與評價指標體系二級結構相對應,對水利工程管理現代化建設水平和效果的評析分二級進行,并在此基礎上對系統總體現代化建設水平進行評價?

　　a.定性指標評價?根據水利工程管理實踐和現代化建設情況,對照水利工程管理現代化評價指標體系中定性指標的內涵,對水利工程管理現代化建設進展進行評價,依據評析意見確定定性指標所達到的等級,即優秀?良好?中等?合格?不合格,相應分值分別為0.9-1.0?0.8—0.9?0.7-0.8?0.6-0.7和0.4—0.59?按照指標達到等級所評定的分值被定義為該指標的實現指數?

　　b.定量指標評價?根據水利工程管理實踐和現代化建設情況,對照水利工程管理現代化評價指標體系中定量指標的定義,對水利工程管理現代化建設進展進行評價,計算定量指標現狀值?此外,依據水利工程管理現代化建設目標,參照相關的法規?規劃和科學研究成果確定定量指標目標水平,或根據專家意見匯總確定?在確定指標目標水平及指標現狀值的基礎上,以現狀值/目標水平作為該指標的實現指數?

　　c.分層逐級綜合評價?一級指標評價方法:根據二級指標的考核值?指標權重,采用算術平均加權法確定一級指標的實現指數,對一級指標的建設水平進行評價?綜合水平評價方法:根據一級指標的考核值?指標權重,采用算術平均加權法確定系統總體的綜合實現指數,對該系統綜合建設水平進行評價?

　　3.2 評價步驟

　　步驟1 選擇評價指標和權重?針對不同類型和不同功能的水利工程,可對表1中的32二級評價個指標有所取舍,并修正指標的權重?

　　步驟2 確定定量指標的目標水平?目標水平的確定是對定量指標進行評價的基礎,并具有特定社會發展階段的技術水平?經濟水平和價值取向特征,兼具階段性和地域性?因此,對定量指標確定目標水平值,是評價過程中需要處理的一個重要環節?

　　步驟3 對二級評價指標進行評析?考核?在評價指標體系中,二級評價指標是具體的考核對象,對于定性指標可根據其內涵進行考核以確定其所達到的等級,對于定量指標可根據其定義直接計算求得;在此基礎上確定各二級指標的實現指數?

　　步驟4 對一級評價指標進行評析?考核?一級評價指標是根據二級評價指標的考核結果?權重進行加權平均計算得到;在此基礎上確定該一級評價指標的實現指數?

　　步驟5 對系統總體進行評價?根據一級評價指標的考核結果?權重加權平均計算得到系統總體的綜合實現指數?

　　3.3 階段評判標準

　　將水利工程管理現代化建設進程劃分為3個階段:初步實現階段?基本實現階段和全面實現階段?擬定了不同階段的現代化評判標準:初步實現階段,要求系統總體的綜合實現指數超過90%,一級評價指標和二級評價指標的實現指數分別達到90%和85%;基本實現階段,要求系統總體的綜合實現指數超過93%,一級評價指標和二級評價指標的實現指數分別達到93%和90%;全面實現階段,要求系統總體的綜合實現指數超過95%,一級評價指標和二級評價指標的實現指數均達到95%?

　　4 應用實例

　　將所構建的評價指標體系應用于江蘇7個典型水利工程中,分別是石梁河水庫?橫山水庫?泰州引江河水利樞紐?常熟市長江河道堤閘工程?無錫市太湖閘站工程?鹽城市西潮河閘?鹽城市大套第二抽水站?對照水利工程管理現代化評價指標體系中定性指標的內涵,對水利工程管理現代化建設進展進行分析評價,依據評析意見確定定性指標達到等級,并賦以相應分值;對照水利工程管理現代化評價指標體系中定量指標的定義,計算定量指標現狀值,依據水利工程管理現代化建設目標,參照相關的法規?規劃和科學研究成果確定定量指標目標水平?在確定指標目標水平及指標現狀值的基礎上,以現狀值/目標水平作為該指標的實現指數?

　　根據二級評價指標的考核值?指標權重,計算確定一級評價指標的綜合實現指數?然后根據一級評價指標的考核值?指標權重,計算確定系統總體的綜合實現指數?上述7個水利工程的管理現代化水平綜合實現指數分別為87%?86%?93%?94%?87%?75%和88%?

　　依據不同階段的現代化評判標準,泰州引江河水利樞紐?常熟市長江河道堤閘工程已達到初步實現管理現代化水平,接近基本實現管理現代化水平;橫山水庫?石梁河水庫?無錫市太湖閘站工程?鹽城市大套第二抽水站接近初步實現管理現代化水平?

　　為推進水利工程管理現代化,筆者認為今后需要大力關注以下環節:①促進管理和維修養護經費落實到位;②完善水管單位內部管理機制;③完善各類規章制度,并狠抓落實;④加強除險加固和更新改造建設;⑤加大科技投入,推進水利工程管理現代化設施的建設;⑥建設高素質的水利工程管理隊伍?

　　5 結語

　　在調查研究和理論分析的基礎上,從管理體制?管理規范?管理手段?管理人才等諸多方面,構建了以基層水管單位作為評價對象的水利工程管理現代化評價指標體系,較全面反映了水利工程管理現代化的目標和內容?評價指標體系中一級評價指標有9個,二級評價指標有32個,其中定性指標21個,定量指標11個?將所構建的指標體系應用于江蘇7個典型水利工程中?對這些水利工程的管理現代化進展進行分析評價,指出今后需要大力關注的環節?實例分析評價成果證明了所建評價指標體系的合理性和可操作性?