高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建研究

　　摘要為保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)效，通過(guò)文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)研，識(shí)別高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機(jī)制現(xiàn)狀問(wèn)題，以解決問(wèn)題為目標(biāo)，以項(xiàng)目全生命周期管理理論為指導(dǎo)，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全過(guò)程監(jiān)管體系。結(jié)果表明：1)當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過(guò)程、多層級(jí)監(jiān)管體系不健全，監(jiān)督管理公眾參與不足，建后管護(hù)不到位;2)第三方評(píng)估、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、退耕還林獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、農(nóng)田水利社會(huì)力量參與管護(hù)等機(jī)制對(duì)完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督體系、質(zhì)量保障制度及多主體協(xié)同開(kāi)展監(jiān)督等具有積極意義;3)應(yīng)從資金保障、主體責(zé)任、機(jī)制體系、激勵(lì)方式4個(gè)層面構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過(guò)程監(jiān)督管理機(jī)制，為完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理;穩(wěn)定獲取高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度和管護(hù)資金來(lái)源;構(gòu)建職責(zé)明確、專業(yè)性強(qiáng)、多方參與監(jiān)管的體系提供路徑。

　　關(guān)鍵詞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè);全過(guò)程;監(jiān)督管理;機(jī)制構(gòu)建;全生命周期管理

　　師諾;趙華甫;任濤;齊瑞 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) 2021-12-27

　　新冠疫情的全球蔓延影響了國(guó)際糧食貿(mào)易，導(dǎo)致超過(guò)1.5億人處于糧食不安全狀態(tài)[1]。我國(guó)作為最大的糧食進(jìn)口國(guó)之一，立足本國(guó)耕地資源解決吃飯問(wèn)題顯得尤為重要。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有助于耕地生產(chǎn)能力提升和國(guó)家糧食安全保障[2]，國(guó)家通過(guò)機(jī)構(gòu)重組和政策引領(lǐng)，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供了制度保障。建設(shè)和使用情況的監(jiān)督管理作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的必要環(huán)節(jié)，對(duì)保障其建設(shè)實(shí)效、維護(hù)農(nóng)田建設(shè)設(shè)施狀態(tài)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。目前，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機(jī)制的研究，國(guó)內(nèi)多圍繞現(xiàn)狀問(wèn)題與建后管護(hù)對(duì)策展開(kāi)。或從農(nóng)田保護(hù)的土地督察[3]、社會(huì)監(jiān)督[4]、政府責(zé)任落實(shí)[5]等角度論述質(zhì)量數(shù)量并重、接受監(jiān)督和責(zé)任追究等監(jiān)管機(jī)制;或從設(shè)立專項(xiàng)基金[6]、“以圖管地”技術(shù)管控[7]、設(shè)立“地長(zhǎng)制”、“田長(zhǎng)制”及問(wèn)責(zé)制等視角探討了耕地監(jiān)督機(jī)制和方式。國(guó)外研究雖未涉及“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”的概念，但各國(guó)均有保護(hù)和嚴(yán)格管理優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的相關(guān)政策[8-10]，從新科技的應(yīng)用和信息化監(jiān)管手段[11-12]、公眾參與監(jiān)督管理[13-14]、管理制度體系和政策法規(guī)的完善、建管并重[15-16]等方面探討了農(nóng)田建設(shè)的監(jiān)督管理。因此，已有研究較少涉及全過(guò)程監(jiān)管體系的構(gòu)建、監(jiān)管主體責(zé)任的劃分和監(jiān)管手段明確等。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目如何監(jiān)督和管護(hù)、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督和管護(hù)等問(wèn)題亟待解決。

　　因此，本研究擬立足于“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管體系構(gòu)建”，從現(xiàn)狀剖析、問(wèn)題識(shí)別與分析出發(fā)，以國(guó)家政策和實(shí)踐為導(dǎo)向，以項(xiàng)目全生命周期管理理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制，提出科學(xué)合理的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機(jī)制設(shè)想，以期為我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的有效管護(hù)提供思路。

　　1當(dāng)前監(jiān)督管理機(jī)制剖析和問(wèn)題識(shí)別

　　1.1我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀

　　2013年起我國(guó)先后頒布GB/T30600—2014《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》、GB/T33130—2016《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)規(guī)范》、《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)激勵(lì)實(shí)施辦法(試行)》(農(nóng)建發(fā)〔2019〕1號(hào))等政策規(guī)范;地方部分土地整治、農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)文件也要求落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)和績(jī)效考核，質(zhì)量監(jiān)測(cè)和績(jī)效評(píng)價(jià)成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理的主要手段。2018年，國(guó)家層面對(duì)農(nóng)田建設(shè)職責(zé)整合，為進(jìn)一步完善建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制提供了機(jī)構(gòu)依托。當(dāng)前我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督評(píng)價(jià)工作的主要內(nèi)容：一是開(kāi)展評(píng)價(jià)激勵(lì)，2020年國(guó)務(wù)院組織開(kāi)展了2019年度綜合評(píng)價(jià)和督察激勵(lì)，根據(jù)結(jié)果完成獎(jiǎng)勵(lì)和通報(bào)批評(píng);二是完善制度辦法，結(jié)合實(shí)際建立健全農(nóng)田建設(shè)政策制度體系，推進(jìn)農(nóng)田建設(shè)管理體系和管理能力現(xiàn)代化;三是創(chuàng)新監(jiān)管手段，嘗試運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)和載體，全程、全方位監(jiān)控農(nóng)田建設(shè)的管理體系。

　　2019年11月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕50號(hào))頒布后，各省相繼出臺(tái)本省“切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提升國(guó)家糧食安全保障的意見(jiàn)”，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督機(jī)制做出規(guī)定(表1)。其中，重慶市鼓勵(lì)多形式、多渠道籌集管護(hù)資金，建立多元化長(zhǎng)效管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制;山東省建立起一體化監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制和“定期調(diào)度、分析研判、通報(bào)約談、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的任務(wù)落實(shí)機(jī)制;陜西省鼓勵(lì)農(nóng)民合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織以承包形式參與管理;四川省建立推行農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員制度，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)驗(yàn)收、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)抓項(xiàng)目質(zhì)量;浙江省采取省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳-區(qū)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)-縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)三級(jí)管理，上報(bào)備案、抽查，落實(shí)項(xiàng)目質(zhì)量;江蘇省則結(jié)合糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，強(qiáng)調(diào)農(nóng)田建設(shè)參與者個(gè)人誠(chéng)信缺失行為的監(jiān)督，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量自愿、民主參與農(nóng)田建設(shè)，并以公示方式接受社會(huì)和群眾監(jiān)督;江西省安福縣構(gòu)建監(jiān)理人員、工程管理人員、技術(shù)指導(dǎo)人員、縣高標(biāo)辦督查人員和村級(jí)質(zhì)量監(jiān)督員“五位一體”工程監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)并制定質(zhì)量管理紅黃牌檢查處罰制度;三亞市政府每年足額支付管護(hù)資金1818萬(wàn)元，同時(shí)對(duì)農(nóng)田管護(hù)效果進(jìn)行考核，根據(jù)考核排名獎(jiǎng)優(yōu)罰劣[17]。整體而言，我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機(jī)制仍處于探索階段，各省根據(jù)實(shí)際情況、結(jié)合國(guó)家規(guī)范做出了一些嘗試，但受監(jiān)督資金落實(shí)不力，組織部門(mén)整合不到位，已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機(jī)制仍不完善。

　　1.2問(wèn)題識(shí)別及成因分析

　　據(jù)2019年對(duì)河南、安徽、山東等地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入機(jī)制和監(jiān)管情況的實(shí)地調(diào)研及141份有效問(wèn)卷的分析結(jié)果，當(dāng)前我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的監(jiān)督管理存在機(jī)制不完善、社會(huì)參與不足、建后管護(hù)機(jī)制不健全、主體責(zé)任不明等方面的問(wèn)題。其中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管相關(guān)調(diào)研內(nèi)容包含：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)地方政策和法律法規(guī)，典型項(xiàng)目實(shí)施方案、管理措施;農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督情況和建后管護(hù)情況等。

　　1.2.1全過(guò)程、多層級(jí)監(jiān)督機(jī)制不完善

　　“十四五”時(shí)期推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，需更注重面的管理、全過(guò)程的管理，從事后檢查轉(zhuǎn)變?yōu)榍?中-后并重管理，從“管結(jié)果”變?yōu)?ldquo;管過(guò)程”，強(qiáng)化全面全程管理[2]。但當(dāng)前對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的評(píng)價(jià)多為建后績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取著眼于項(xiàng)目完成情況和短期績(jī)效，缺乏前-中-后全過(guò)程的監(jiān)督管理體系、項(xiàng)目質(zhì)量問(wèn)責(zé)機(jī)制，不利于對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目的客觀評(píng)價(jià);同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督體系以省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)為主要手段，2019年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下文要求各地農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目調(diào)度制度，為項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)度和資金撥付進(jìn)度信息的動(dòng)態(tài)掌握提供了機(jī)制保證，但尚未形成上下貫通，動(dòng)態(tài)糾偏的多層次監(jiān)督體系。總得來(lái)說(shuō)，由于過(guò)去高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田涉及各級(jí)政府的國(guó)土、財(cái)政、水利、發(fā)改、農(nóng)業(yè)等多部門(mén)，各級(jí)政府和部門(mén)之間存在多重委托代理關(guān)系;機(jī)構(gòu)改革后農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源、水利等農(nóng)田建設(shè)相關(guān)部門(mén)職責(zé)仍在進(jìn)一步劃分中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的全過(guò)程、多層級(jí)監(jiān)管機(jī)制未能建立完善。

　　1.2.2公眾參與不足

　　我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，實(shí)際主導(dǎo)者為各級(jí)政府。公眾特別是農(nóng)民作為重要的參與者和直接受益者，應(yīng)在建設(shè)全過(guò)程中扮演監(jiān)督者的角色。由問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果圖1可知，僅21%的農(nóng)民對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及其工程建設(shè)相關(guān)知識(shí)了解程度較高，一定程度上反應(yīng)公眾在農(nóng)田建設(shè)和管護(hù)中參與度不高。

　　一方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為公共資源存在產(chǎn)權(quán)模糊、責(zé)任難追等問(wèn)題，在其使用、管理過(guò)程中易造成“公地悲劇”。農(nóng)民作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的直接使用者和受益者，個(gè)人實(shí)際承擔(dān)成本遠(yuǎn)小于項(xiàng)目總成本，使用過(guò)程產(chǎn)生的負(fù)外部性多由政府和集體承擔(dān)，因而參與管理監(jiān)督的主動(dòng)性不高。且高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)自上而下的行政意志往往與農(nóng)戶作為耕地承包經(jīng)營(yíng)主體的建設(shè)意愿相矛盾，農(nóng)民大多僅從自身利益出發(fā)、按照自己生產(chǎn)所需進(jìn)行項(xiàng)目使用，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程的建設(shè)-監(jiān)督-管理參與度不高。另一方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程存在信息不對(duì)稱的情況[18]，項(xiàng)目相關(guān)信息無(wú)法及時(shí)有效地向公眾傳達(dá)、監(jiān)督反饋渠道不暢通等在一定程度上造成公眾參與不足。此外，宣傳和公眾決策程序的缺乏、公眾專業(yè)知識(shí)的欠缺、管護(hù)制度的不完善等也是公眾監(jiān)督深度不夠、社會(huì)監(jiān)督作用未能較好發(fā)揮的重要原因。

　　1.2.3建后管護(hù)機(jī)制不健全

　　調(diào)研結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)半數(shù)以上的工程因后期管護(hù)不到位導(dǎo)致工程質(zhì)量下降，結(jié)果見(jiàn)圖2。可見(jiàn)后期管護(hù)不足是影響其發(fā)揮功效的重要原因之一。建后管護(hù)體系一般包含三大要素，即管護(hù)主體、管護(hù)客體、管護(hù)環(huán)境[19]，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目維護(hù)不到位、管護(hù)不及時(shí)成為常態(tài)。受高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清晰，監(jiān)測(cè)管理手段薄弱，建后管護(hù)機(jī)制缺失等影響，農(nóng)田建設(shè)中“重建設(shè)、輕管護(hù)”的現(xiàn)象較為普遍[20]。不僅如此，管護(hù)資金不到位、職責(zé)不明確、意愿不強(qiáng)烈、公眾參與不足、激勵(lì)-監(jiān)督-反饋-問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失;且項(xiàng)目使用和管護(hù)存在主體和時(shí)間的割裂，造成項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期成效。

　　2理論與框架2.1項(xiàng)目全生命周期管理理論

　　項(xiàng)目全生命周期是指從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到完成使用管理的所有階段。項(xiàng)目的獨(dú)特性導(dǎo)致不同項(xiàng)目的生命周期不完全相同，但其生命周期階段大體相同。一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)時(shí)間維度，可以將項(xiàng)目劃分為概念階段、開(kāi)發(fā)或定義階段、執(zhí)行(實(shí)施或開(kāi)發(fā))階段和結(jié)束(試運(yùn)行或結(jié)束)階段，或者簡(jiǎn)單劃分為決策階段、實(shí)施階段、運(yùn)營(yíng)階段[21]。項(xiàng)目全生命周期管理即是指從項(xiàng)目準(zhǔn)備階段直至建設(shè)結(jié)束、運(yùn)營(yíng)管理階段的全過(guò)程中，運(yùn)用系統(tǒng)的手段和方法實(shí)現(xiàn)管理的有效和高效。項(xiàng)目全生命周期管理理論的核心在于關(guān)注事物發(fā)展的全過(guò)程視角[22]，作為有效的管理理論，被用于社會(huì)學(xué)、環(huán)境學(xué)科、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等各類項(xiàng)目管理和研究中[22-24]。

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)家工程項(xiàng)目，其監(jiān)管行為應(yīng)該遵循全生命周期管理的基本理論，即從高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的立項(xiàng)規(guī)劃、建設(shè)使用到運(yùn)營(yíng)管護(hù)的全過(guò)程階段進(jìn)行監(jiān)督和管理。根據(jù)項(xiàng)目全生命周期的概念，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的全生命周期劃分為建前-建中-建后3個(gè)階段，囊括了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)使用、后期管護(hù)的全過(guò)程。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目生命周期較長(zhǎng)，涉及到各級(jí)政府及農(nóng)業(yè)、財(cái)政、發(fā)改等多部門(mén)、施工單位、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、農(nóng)民、村集體等多個(gè)利益相關(guān)主體，各階段的多要素均影響著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的最終使用成效。因而需注重高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的整體性監(jiān)管，以項(xiàng)目全生命周期管理理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制，保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目功效的發(fā)揮。

　　2.2分析框架

　　通過(guò)文獻(xiàn)研究法和實(shí)地調(diào)研法系統(tǒng)梳理當(dāng)前國(guó)內(nèi)外農(nóng)田保護(hù)與監(jiān)督研究現(xiàn)狀、我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管機(jī)制及監(jiān)管現(xiàn)狀，整理其他典型工程監(jiān)管機(jī)制，以項(xiàng)目全生命周期管理理論為基礎(chǔ)，以國(guó)家相關(guān)部門(mén)的政策為指導(dǎo)，在建前-中-后3個(gè)維度識(shí)別關(guān)鍵問(wèn)題并針對(duì)問(wèn)題提出相應(yīng)解決機(jī)制，提出完整的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制，期以為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管的實(shí)踐探索提供基礎(chǔ)(圖3)。從資金保障、主體責(zé)任、機(jī)制體系、激勵(lì)方式4個(gè)層面借鑒第三方評(píng)估、礦山環(huán)境治理保證金制度、農(nóng)田水利社會(huì)化管護(hù)和退耕還林管護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制，包含全過(guò)程的第三方監(jiān)管、項(xiàng)目中期的質(zhì)量進(jìn)度保證金機(jī)制、建后的社會(huì)力量管護(hù)和農(nóng)民管護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)制度，解決了當(dāng)前全過(guò)程、多層級(jí)監(jiān)管體系不健全;建設(shè)中期項(xiàng)目質(zhì)量和施工方難監(jiān)管;建設(shè)后管護(hù)機(jī)制缺失、公眾參與不足、主體動(dòng)力缺失和資金保障缺乏等問(wèn)題。

　　3高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建

　　鑒于現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機(jī)制在“全過(guò)程監(jiān)管”、“監(jiān)管方式”、“建后管護(hù)”等方面機(jī)制不健全，需針對(duì)問(wèn)題調(diào)整監(jiān)管手段，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制。

　　3.1全過(guò)程第三方監(jiān)管：解決內(nèi)部評(píng)價(jià)弊端，拓寬公眾參與渠道

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主體類型復(fù)雜，與農(nóng)民利益和我國(guó)糧食基本保障密切相關(guān)。現(xiàn)有《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》和《“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)綜合成效評(píng)估指標(biāo)體系》本質(zhì)為事后績(jī)效評(píng)價(jià)，監(jiān)督方式主要為“自上而下”的內(nèi)部監(jiān)督，無(wú)法實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)并修正問(wèn)題。而起源于國(guó)外公共部門(mén)管理和績(jī)效評(píng)估的第三方評(píng)估，作為一種外部制衡機(jī)制有效地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)自我評(píng)估的缺陷[25]，避免了執(zhí)行者也是監(jiān)督者的弊端，增加了公眾參與的途徑[26]。第三方機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督管理，能較好地破解內(nèi)部監(jiān)督的難題。其中，“第三方”是指獨(dú)立于委托方和被調(diào)查對(duì)象且與雙方無(wú)利益往來(lái)的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體，包含高校團(tuán)體、專業(yè)評(píng)估組織、社會(huì)組織、相關(guān)媒體、科研機(jī)構(gòu)、公民等[27]。通常，以委托方購(gòu)買服務(wù)使第三方機(jī)構(gòu)以抽檢、跟蹤監(jiān)督調(diào)查等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、效益、資金、民眾意見(jiàn)進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)督。該模式方案設(shè)計(jì)、評(píng)估信息采集與評(píng)估信息處理由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)[28]，其獨(dú)立、客觀、公正、專業(yè)性成為學(xué)者共識(shí)。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通過(guò)第三方評(píng)估在機(jī)構(gòu)改革后首次對(duì)全國(guó)31省開(kāi)展實(shí)地評(píng)估，常德市等地也開(kāi)始率先探索高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的第三方監(jiān)督，但目前尚未形成全過(guò)程參與的機(jī)制。

　　本研究建立的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田第三方監(jiān)督以公開(kāi)招標(biāo)、定向委托等方式，擇優(yōu)選取“第三方”在其建設(shè)使用全程進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，監(jiān)督方式主要為內(nèi)業(yè)資料檢查和外業(yè)實(shí)地巡查[29]。建設(shè)前期，注重對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃的合理性、可行性提供咨詢，形成更科學(xué)的規(guī)劃方案;建設(shè)中期，注重對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量審核、執(zhí)行情況、資金使用、公眾參與等動(dòng)態(tài)監(jiān)督并對(duì)施工企業(yè)和監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)時(shí)考核，保證項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)按量完成;建設(shè)后期，需對(duì)項(xiàng)目完成情況、建后使用和管護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)、信息反饋，及時(shí)對(duì)破壞、不管護(hù)、不合標(biāo)等情況問(wèn)責(zé);最后由市縣級(jí)政府和農(nóng)業(yè)部門(mén)根據(jù)監(jiān)督結(jié)果獎(jiǎng)懲，上級(jí)政府參考監(jiān)督情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。全過(guò)程的第三方監(jiān)督機(jī)制能夠較為獨(dú)立、客觀、準(zhǔn)確地反映高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和使用的實(shí)際情況，及時(shí)糾錯(cuò)糾偏，強(qiáng)化監(jiān)管職能，拓寬公眾參與渠道，解決內(nèi)部評(píng)價(jià)弊端。

　　3.2建中項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)度監(jiān)管：行政擔(dān)保和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，督促項(xiàng)目達(dá)質(zhì)達(dá)標(biāo)

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為一項(xiàng)公益性基礎(chǔ)工程，主要為國(guó)家和地方財(cái)政投資，工程質(zhì)量至關(guān)重要，現(xiàn)有工程監(jiān)督手段主要為監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，但實(shí)際上大多建設(shè)單位的監(jiān)理目的在于工程質(zhì)量和安全把關(guān)，其他權(quán)利仍在建設(shè)單位手中，監(jiān)理機(jī)構(gòu)的服務(wù)性和價(jià)值性均有所限制[25]。除監(jiān)理監(jiān)督和上文所述第三方監(jiān)督手段外，保證金制度作為常見(jiàn)的行政擔(dān)保制度[30]是一種有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和監(jiān)督手段。在礦山環(huán)境恢復(fù)治理中，保證金制度的監(jiān)督作用得到印證，其中，保證金適用主體為采礦權(quán)人和探礦權(quán)人，保證金收繳主體為國(guó)土資源部行政主管部門(mén)，收繳形式為“一次性繳納”和“分期繳納”[31]。

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量保證金制度包含支付機(jī)制、監(jiān)督和管理主體、保證金返還機(jī)制(表2)。在實(shí)踐中，可相對(duì)靈活地將施工方項(xiàng)款總額的一定比例資金作為保證金，并確定項(xiàng)目施工進(jìn)展、質(zhì)量以及施工考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，湖南省石門(mén)縣、湘鄉(xiāng)市、山東青島市等地已率先探索在建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的履約保證金、質(zhì)量保證金制度、農(nóng)民工工資保證金等多種保證金形式，其中質(zhì)量保證金比例為項(xiàng)目工程總額的5%～10%，期限為1～2年。通過(guò)繳納保證金，建設(shè)單位的施工行為得到有效約束，項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度有所保障，避免了項(xiàng)目驗(yàn)收和建后評(píng)價(jià)監(jiān)督力不足，防止因利益驅(qū)動(dòng)而造成的低質(zhì)量和重復(fù)建設(shè)。

　　3.3農(nóng)民參與管護(hù)的激勵(lì)制度：提高農(nóng)民主體意識(shí)，利益激勵(lì)參與管護(hù)

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程同退耕還林工程一樣，鞏固和保護(hù)建設(shè)成果十分重要。退耕還林工程的管護(hù)主體為退耕農(nóng)戶，國(guó)家以補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)的方式，將管護(hù)與補(bǔ)助兌現(xiàn)掛鉤[32]，激勵(lì)農(nóng)戶自覺(jué)履行管護(hù)責(zé)任，由縣級(jí)人民政府指定的主管部門(mén)進(jìn)行檢查驗(yàn)收和監(jiān)督，保障退耕還林工程的效益和成果。通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)制度，一激勵(lì)農(nóng)戶參與管護(hù)，避免利益驅(qū)動(dòng)毀林返耕;二政府部門(mén)只執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)，減少人員浪費(fèi);三管護(hù)資金由政府部門(mén)設(shè)立，來(lái)源有保障。

　　因而在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)過(guò)程中實(shí)施補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策，市縣級(jí)政府和農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)立管護(hù)專項(xiàng)資金，按照規(guī)定檢查管護(hù)情況、發(fā)放補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì);鼓勵(lì)地方實(shí)行田長(zhǎng)制，負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的后期管護(hù)，進(jìn)行日常巡查，及時(shí)掌握項(xiàng)目情況，處理工程設(shè)施不正常使用情況，確保設(shè)施正常運(yùn)行并接受政府和農(nóng)業(yè)部門(mén)的監(jiān)察(圖5)。對(duì)于管護(hù)情況具有示范作用的，應(yīng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì);未完成管護(hù)責(zé)任的，責(zé)令整改，整改完成驗(yàn)收合格后發(fā)放補(bǔ)助。村集體和公眾要擔(dān)負(fù)監(jiān)督責(zé)任，舉報(bào)違法亂紀(jì)行為，相關(guān)部門(mén)酌情給予舉報(bào)者一定的獎(jiǎng)勵(lì)。此外，管護(hù)驗(yàn)收情況、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放情況要予以公示，便于監(jiān)督。對(duì)高標(biāo)農(nóng)田管護(hù)而言，補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式，將管護(hù)效果與利益直接掛鉤，鼓勵(lì)管護(hù)主體投入相關(guān)項(xiàng)目的管護(hù)中，提高其作為直接受益者的主人翁意識(shí)和管護(hù)積極性。明確了管護(hù)主體、管護(hù)任務(wù)、資金來(lái)源、監(jiān)督主體，形成政府—田長(zhǎng)—公眾三層監(jiān)督體系，增強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)施的管護(hù)和監(jiān)督力度，保證其長(zhǎng)期有效正常運(yùn)行。

　　3.4建后管護(hù)機(jī)制：清晰明確主體責(zé)任，保障資金專業(yè)性強(qiáng)

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程同農(nóng)田水利工程一樣具有公益性質(zhì)，主要為政府主導(dǎo)、公共財(cái)政投入[33]，村集體和農(nóng)民參與，二者均存在“重建設(shè)、輕管理，重使用、輕維護(hù)，重眼前、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)”[34]的突出問(wèn)題。但經(jīng)過(guò)多年探索，農(nóng)田水利工程在各地逐漸形成了受益戶共管、參與式管理、專業(yè)化管理和市場(chǎng)化管理等模式，通過(guò)多種方式明確管護(hù)資金、主體、責(zé)任，充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、企業(yè)等社會(huì)力量的作用。借鑒農(nóng)田水利工程的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施監(jiān)護(hù)模式可以區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性工程，公益性設(shè)施公開(kāi)招標(biāo)[35]，以政府購(gòu)買服務(wù)的形式使公司、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、個(gè)人等社會(huì)力量參與日常管護(hù)工作;經(jīng)營(yíng)性設(shè)施采用企業(yè)建管一體或建管分離模式，以招標(biāo)、租賃、承包等形式獲得運(yùn)營(yíng)管理權(quán)力和養(yǎng)護(hù)責(zé)任(表3)。也可由受益農(nóng)戶自主組建、民主協(xié)商成立行業(yè)協(xié)會(huì)，以政府補(bǔ)貼、受益主體繳費(fèi)和協(xié)會(huì)成員自籌資金等，統(tǒng)一管護(hù)相關(guān)設(shè)施。此外，應(yīng)當(dāng)分責(zé)到人、信息公示、建立反饋渠道、接受公眾監(jiān)督(表3)。

　　相較常規(guī)管護(hù)方式，市場(chǎng)化管理專業(yè)性強(qiáng)、管護(hù)責(zé)任明確、資金來(lái)源有保障;協(xié)會(huì)管護(hù)模式管護(hù)主體即為項(xiàng)目受益者，由于利益驅(qū)動(dòng)，管護(hù)意愿更強(qiáng)，特別對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)大戶，維護(hù)成本小而設(shè)施使用收益大，其管護(hù)自主性更強(qiáng)，管護(hù)效率高。

　　3.5高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制架構(gòu)

　　基于上述對(duì)現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機(jī)制問(wèn)題的識(shí)別、原因分析和全生命周期管理階段的劃分及理論探討，針對(duì)性地從前-中-后期探索監(jiān)督和管理的有效手段，建立起高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制(圖6)。該體系大框架采用第三方監(jiān)督的思想，使其擺脫當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中“自上而下”帶來(lái)的監(jiān)督力度弱、監(jiān)督行為不客觀、公眾參與不足的問(wèn)題。監(jiān)督機(jī)制中建前主要是根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)結(jié)果，通過(guò)農(nóng)業(yè)部門(mén)和公眾對(duì)決策組織部門(mén)的立項(xiàng)規(guī)劃決策進(jìn)行監(jiān)督，保證高標(biāo)項(xiàng)目的切實(shí)可行和合理性;建中外部監(jiān)督通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)和公眾監(jiān)督項(xiàng)目業(yè)主、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、政府財(cái)政部門(mén)等的管理和施工行為，內(nèi)部監(jiān)督則通過(guò)建立起項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量保證金，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的穩(wěn)定建設(shè)，解決項(xiàng)目質(zhì)量難以監(jiān)督保證、項(xiàng)目施工方約束機(jī)制缺失的問(wèn)題;建后管護(hù)除常規(guī)的村集體和公眾監(jiān)督外，還可因地制宜地建立起管護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助制度或社會(huì)力量參與管護(hù)制度，避免建而不管，解決管護(hù)機(jī)制缺失、主體動(dòng)力缺失、資金保障缺失等問(wèn)題，保證項(xiàng)目功效持續(xù)發(fā)揮。

　　除建立起完整的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制外，各主體都應(yīng)保持思想的重視、流程的規(guī)范，作為項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃者、執(zhí)行者、受益者，都應(yīng)堅(jiān)持十分珍惜、合理利用、積極管護(hù)。此外，應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，建管并重，列入政府考核，切實(shí)改變?cè)瓉?lái)事后監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)的離散性和時(shí)點(diǎn)性的弊端[36]，以內(nèi)部約束和外部監(jiān)督兩手抓的手段促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程的有效落實(shí)和持續(xù)利用。

　　4討論與結(jié)論

　　本研究基于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制文獻(xiàn)和政策梳理，理清各省監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀，歸納存在問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題與不足，以“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督、管護(hù)?如何監(jiān)督、管護(hù)?”為切入點(diǎn)，按照全生命周期管理的階段劃分，在各個(gè)階段參考典型工程監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，建立起針對(duì)性的解決機(jī)制，最終從建前-中-后3個(gè)維度提出全過(guò)程監(jiān)督管理機(jī)制，為探索高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機(jī)制可行之策提供依據(jù)。主要的研究結(jié)論有：1)當(dāng)前我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督存在全過(guò)程、多層級(jí)監(jiān)督體系不健全，公眾參與不足，建后管護(hù)不到位的問(wèn)題;2)第三方評(píng)估、礦山環(huán)境治理保證金、退耕還林獎(jiǎng)補(bǔ)、農(nóng)田水利社會(huì)力量參與管護(hù)等機(jī)制對(duì)完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督體系、質(zhì)量保障制度及多主體協(xié)同開(kāi)展監(jiān)督等具有積極意義;3)針對(duì)問(wèn)題，從資金保障、主體責(zé)任、機(jī)制體系、激勵(lì)方式4個(gè)層面，建立起高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全流程監(jiān)管機(jī)制，為完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督機(jī)制，穩(wěn)定獲取項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度和管護(hù)資金，構(gòu)建職責(zé)明確、專業(yè)性強(qiáng)、多方參與監(jiān)管的體系提供路徑。

　　鑒于篇幅有限，以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目公益性特征，本研究對(duì)國(guó)外的監(jiān)督措施及評(píng)價(jià)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒較少，相關(guān)研究仍有待深入與完善。不僅如此，我國(guó)地域遼闊，農(nóng)田質(zhì)量水平不一，利用迥異，效益懸殊，各省在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中難以形成統(tǒng)一的監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理體系如何因地制宜地應(yīng)用，如何形成全國(guó)規(guī)范、如何將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于實(shí)際等問(wèn)題仍需在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。