中文核心期刊論文植物新品種權行政執法的建議

　　這篇中文核心期刊投稿論文發表了植物新品種權行政執法的建議，論文首先分析了植物新品種權行政執法既是履行新《種子法》的法定要求，強化品種權符合國際普遍做法，也符合政府轉變職稱的需要，論文還給出了完善品種權行政執法的有關建議。

　　關鍵詞：中文核心期刊投稿,新品種保護,行政執法,建議

　　2016年1月1日實施的新《種子法》，從法律制度上空前地加強了植物新品種權(以下簡稱品種權)行政執法。主要表現在：(1)品種權行政執法主體擴大到縣級以上人民政府農業、林業主管部門;(2)大幅度提高侵權假冒行為的賠償標準、增加民事賠償事項;(3)大幅度加大行政處罰力度、設立最低行政處罰額度;(4)強化品種權執法主體責任。盡管新《種子法》對品種權行政執法做了嚴格規定，但是當前仍有不少基層品種權行政執法部門抱著“品種權是私權，維權是品種權人自己的事，行政管理部門應少介入”的慣性思維，以查假種子代替品種權執法、以罰代賠現象普遍，甚至還有人錯誤地認為行政執法是“中國特有的”、“違背市場經濟規律的”、不符合“簡政放權、放管結合、優化服務”精神，應“淡化品種權行政執法”。針對這些問題，本文就為何要加強品種權行政執法，當前品種權行政執法中存在的問題和困難，以及如何完善品種權行政執法談一些看法，提出一些政策措施建議。

　　1為什么要強化品種權的行政執法

　　品種權保護包括品種權行政保護和司法保護兩條途徑。品種權的行政執法是品種權執法的重要組成部分。品種權行政執法，是指縣級以上農業、林業主管部門依據《種子法》、《植物新品種保護條例》、《植物新品種保護條例實施細則》等相關法律法規，遵循法定程序，運用行政權力和行政手段對品種權實施保護。也就是說，當品種權人的權利被他人侵犯時，縣級以上農業或者林業主管部門根據被侵權人請求，依法對侵權人的侵權行為進行行政處理，包括對品種侵權糾紛行政處理和對假冒授權品種進行行政查處。強化品種權行政執法既是履行新《種子法》的法定要求，又是由其內在特點和需求所決定，也符合國際普遍做法和政府轉變職能需要。

　　1.1強化行政執法是品種權內在特點和需求所決定的

　　植物新品種權是知識產權的一種重要類型，它具有公開性、無形性、可復制性的特點;同時，由于植物新品種具有生物性、季節性的特點，與有形財產權和其他類型知識產權相比，品種權更易受到侵害，侵權證據更難以收集，更加需要依法獲得各類侵權救濟，特別是對行政保護有著更大的需求。相比于品種權侵權救濟的司法保護，權利人通過行政保護獲得救濟更具有一些優勢。首先，品種權執法技術專業性強，行政執法更易于實現公正。涉及品種權的糾紛既涉及法律問題，又涉及較為復雜的遺傳育種等有關的技術問題，需要輔以很強的技術支持才能更好地解決侵權認定和損害賠償的問題。從事品種權行政執法工作的大多執法人員，基本具備農林學背景，通常既是農林業技術專家，同時又比較了解農林業和種子產業的特點，可以很好地消除品種權糾紛中的技術障礙，又能較好地把握侵權糾紛雙方的訴求，實現裁決的公正。其次，品種權行政執法手段具有更高的效率。

　　對于品種權糾紛案件，盡管當事人可以向法院提起民事訴訟，但相當部分糾紛案件仍然依賴農業林業行政主管部門的介入才得以解決。考慮到訴訟時間、法院管轄、證據的收集與保全等因素，涉及品種權侵權的民事訴訟與一般民事案件相比，更為復雜，審理時間可能更長，更受農時的限制。品種權行政執法程序更為簡化，案件處理的時間會大大縮短，當事人可以減少時間成本，及時得到救濟。再次，品種權行政執法更有利于維持雙方正常的合作關系。目前品種權民事訴訟案件較少，很重要的一個原因是，過去種子公司和種子管理部門多為“一套人馬，兩塊牌子”，現今不少種子生產經營者也大多分流自種子行政管理部門，“種業圈子小”，品種權人與侵權人之間甚至總是“抬頭不見低頭見”，不到萬不得已，雙方都不愿意對簿公堂。如果雙方當事人選擇通過行政部門調處，雙方之間的對抗性比在司法訴訟中的要小，對繼續保持合作關系有利。因此權利人更愿意將品種權糾紛交付行政部門調解處理。

　　1.2強化品種權行政執法符合國際普遍做法

　　《與貿易有關的知識產權協定》(TRIPs協定)強調，知識產權是一種私權(即財產權)，應從行政、民事和刑事等多方面給予保護救濟。實際上，不少國家如美國、日本、英國、菲律賓、墨西哥等，都早于中國設立了侵權救濟的行政途徑，對包括品種權在內知識產權的行政執法都在不斷發展，并且有強化的趨勢。例如，美國近年來不斷完善多項法律制度重點加強知識產權行政執法。2008年10月生效實施的美國《優化知識產權資源與組織法》，設立知識產權執法辦公室(隸屬于總統行政辦公室，其負責人為總統委任的知識產權執法代表)，通過行政手段加強知識產權保護。2016年2月，美國國會通過《貿易促進與貿易執法法》，創建全國知識產權協調中心，增強在邊境的知識產權行政執法。美國還通過國家商標專利局國際部下設執法維權處，對品種權在內的知識產權糾紛進行行政處理。類似地，日本發布了《知識產權戰略大綱》和《知識產權基本法》，設立了特許廳執法事務局、國際知識產權交易委員會，持續強化行政手段介入知識產權保護。

　　根據日本《海關法》規定，遭受植物新品種侵權的日本企業有權向海關提出禁止進口侵權種子的請求。日本《關稅定率法》明確規定，可以在口岸禁止侵害植物新品種權的產品進口。日本還不斷修訂《種苗法》，持續強化植物新品種保護，把新品種保護的環節從種苗擴大到收獲物和初級加工品，對包括蔬菜、水果、花草等在日本國內授權的作物新品種，被私自帶到國外種植再把收獲物和初級加工品出口到日本的行為予以重點打擊。例如，近年來日本海關以侵犯其品種權為由，對從中國進口的藺草制品提花席、雙首席等進行全部產品檢查，認定為侵犯品種權的，海關對侵權貨物予以沒收。

　　1.3強化品種權行政執法符合政府職能轉變方向

　　社會主義市場經濟條件下，政府的重要職責是在依法行政的前提下，營造良好的社會環境和創造公平競爭的市場環境，主要是：(1)制定規章制度與政策，并盡可能使政策規范化、制度化;(2)依法裁決和調解行政相對人之間的爭端與糾紛，迅速化解各類社會矛盾;(3)查處違法行為，保護守法者的正當利益，維護和諧穩定的社會秩序與誠實守信的市場秩序。保護植物新品種是發展市場經濟的必然要求。植物新品種權作為知識產權的一種，政府應該對遭到侵權假冒的行為進行監管，否則，受損害的不僅是品種權人，還有政府的公信力、全社會激勵創新的能力以及種子的市場公平競爭環境。在傳統種業向現代種業轉型升級的過程中，只有進一步加強品種權行政執法，強化植物新品種保護，才能發揮市場在種業資源配置中的決定性作用，促進種業科技資源和人才向企業合理流動，做大做強育繁推一體化種子企業。從經濟社會發展趨勢來看，強化育種者權利保護更加符合經濟全球化發展形勢及新技術發展的現實要求，也是實現建設創新型國家戰略和發展現代種業目標的重要制度保障。因此，加強品種權行政執法是解決現階段品種假冒侵權嚴重、維護種子市場秩序的重要抓手，也是強化育種者權利保護，促進農作物育種創新，推進現代種業發展的重要手段。強化品種權行政執法符合政府職能轉變方向。

　　2我國品種權行政執法中存在的問題和困難

　　通過各方努力，當前我國各地劣種坑農案件明顯減少，但由于侵權手段越來越隱蔽且呈多樣化發展趨勢，種子市場制假售假、套牌侵權問題仍十分突出，品種權侵權成本低、維權成本高，有法難依、違法難究的問題還大量存在，嚴重影響了育種研發投入的積極性，損害了公平競爭的市場秩序。例如，林業植物品種美人榆維權歷時4年半才艱難獲得勝訴。實踐中，更多的是即使遭遇嚴重侵權卻難以舉證維權。一位育種家苦笑著向筆者反映，他所育成的獼猴桃品種雖在國內申請了保護并極具市場競爭力，但仍不敢在國內生產，由于品種保護不力和執法不夠，只能選擇在美國、意大利、智利、新西蘭等國生產后將果實返銷到國內。品種權行政執法不足，既有制度方面的問題，也有支持力度不夠，缺乏有效手段方面的原因。

　　2.1從制度上看，品種權保護力度不夠

　　我國按照UPOV公約1978年文本框架制定《植物新品種保護條例》，至今實施已近20年。新《種子法》將《植物新品種保護條例》的關鍵性內容列入，但就保護水平而言并未做實質性調整，與大部分國家相比，我國植物新品種保護制度十分落后，與當前建設創新型國家和發展現代種業的要求相比差距甚遠。經分析，權益人和執法者缺少正常渠道和途徑維護權利和打擊侵權行為，是造成我國品種權侵權假冒行為泛濫的主要原因。首先，目前我國現行的品種權保護僅限于授權品種繁殖材料的生產和銷售兩個環節，而對繁殖材料進行存儲、運輸、加工等極可能構成侵權又便于維權執法的環節未作明確規定。其次，品種權保護的客體僅限于授權品種的繁殖材料，而未衍生到特定條件下利用繁殖材料所獲得的收獲物和初級加工品，特別是對于無性繁殖類品種和常規品種，追究侵權行為極為困難。最后，不少侵權者委托農民進行大規模生產和銷售，實踐表明很多屬于代繁侵權品種繁殖材料，由于現行制度沒有對農民和自繁自用明確界定，導致實踐中品種權人無法對上述實質是品種權侵權的行為追究侵權責任。

　　2.2從執法機構來看，亟待明確職責、加強能力建設

　　新《種子法》將品種權行政執法拓展到縣級以上農業、林業主管部門，但目前大多部門沒有進一步明確職責，沒有開展過相關工作，也不具備品種權執法的能力。農林基層執法工作的兼職化、職能職責缺位現象十分突出，尤其是種子管理和農業綜合執法職能交叉和權責不清問題嚴重。農林基層執法工作對品種權執法普遍認識不足，不夠了解，不夠重視，不知如何去抓，甚至有抵觸情緒。此外，品種權執法人員人數普遍不足，有些地方甚至沒有配備品種權執法人員，年齡老化現象嚴重。市縣級基層執法人員大多沒有開展過品種權執法專業知識和實踐培訓，缺乏必要的調查取證裝備和品種真實性檢測基本設備，不能滿足工作基本需要，執法裝備和技術支撐平臺尚需完善。

　　2.3從手段和措施來看，品種權執法難度加大

　　品種權執法專業性強，法律要求高，程序性復雜。將授權品種以其他品種名義、或將其他品種以授權品種名義進行包裝銷售的套牌侵權，需要輔以必要的專業檢測才能確定。缺乏快速科學的品種鑒定標準，標準樣品不同一、不標準，以及標準樣品檢測數據未能實現共享等問題，導致農林品種權執法部門對品種權假冒侵權查處十分困難。特別是隨著規模經營適度發展，游離于市場之外的“白皮”包裝直銷農戶侵權問題日益突出，侵權形式多樣化發展。另有個別地方保護嚴重，部門利益作祟，導致品種權行政執法尺度不一，與司法保護聯動不夠，對于品種權假冒侵權行為，不少執法者為簡便考慮，多數依據假種子進行行政處罰即宣告結束，不通知權利人對造成的權利損失進行補償，導致無法及時、有效制裁惡意品種權侵權行為。

　　3完善品種權行政執法的有關建議

　　品種權行政執法制度不完善、行政執法能力弱已成為當前影響品種權行政執法成效和植物新品種保護可持續發展的瓶頸問題。對如何強化品種權行政執法，提出如下建議。

　　3.1完善品種權行政執法途徑

　　一是擴大品種權的保護范圍，暢通執法途徑。由于植物新品種具有季節性、生物性等特點，執法者難以在短時間內獲得證據，特別是對于一些常規品種和無性繁殖類品種。保護范圍從繁殖材料擴大到收獲物和初級加工品，并將對授權品種包括生產、繁殖、銷售、提供銷售、種子處理，以及存貯、運輸等各個環節納入品種權控制范圍。品種權保護范圍的拓展，實際上可以拓展執法途徑和執法環節，這樣有利于權利人和執法者多渠道、多環節地監督、發現、圍堵侵權行為，收集侵權證據，從而嚴厲打擊侵權行為，維護健康的種業市場秩序。二是建立實質性派生品種制度。實踐表明，有關品種權糾紛的大案要案不少都與實質性派生品種問題有關，如豐兩優一號與揚兩優6號、鄭單958和吉祥一號、先玉335和大豐30等，實質性派生品種制度缺失已經成為我國品種權糾紛不斷增多的一個重要因素。

　　建立實質性派生品種制度，將十分有利于遏制育種剽竊和低水平模仿與修飾育種盛行現象，從而減少相當一部分侵權糾紛。三是規范農民自繁自用行為。我國是農業大國，農民群體大，作為一種反哺機制，我國應保留農民留種權利，但應當防止部分種子企業濫用農民特權渠道實施侵權行為。現階段而言，建議將農民通過家庭聯產承包經營制的形式簽訂的農村土地上自繁自用授權品種”規定為育種者權利例外的情形，并規定“不得向其他單位和個人出售其保留的種子”。從長遠發展看，可以根據植物品種目錄和通過耕地面積區分小農民的方式，進一步完善農民留種權利制度，實現育種者權益和農民利益共同得到保護的目標。

　　3.2力爭單獨制定《植物新品種保護法》為提升

　　我國農業科技創新水平，增強農作物種業競爭力，滿足建設現代農業的需要，國務院發布《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》，就加快推進現代農作物種業發展提出意見，其中將“完善法律法規”，“適時修訂完善種子法律法規和規章，健全并改進品種測試、品種審定、品種保護和品種退出制度”作為重要的保障措施予以明確。盡管《種子法》修訂時已將植物新品種保護的部分條款納入其中，但是這一立法方案無法解決目前品種權行政執法出現的這些問題，而且《種子法》修訂后還引起《植物新品種保護條例》與《種子法》相關規定之間的銜接問題。從植物新品種保護立法的國際實踐來說，植物新品種保護單獨立法是UPOV成員國的通行做法，盡管日本、韓國、肯尼亞、荷蘭、巴拉圭、突尼斯等6個國家沒有采用單行立法，而采用植物新品種保護與種子管理法為一體的混合立法，但均將植物新品種保護作為主體內容。應該說，制定單獨的植物新品種保護法是最佳的立法例選擇。

　　這種立法模式與我國農業與種業的發展趨勢及其在國民經濟中的地位是相符合的。此外，通過制定《植物新品種保護法》，對有關植物新品種保護的規定進行系統規定，包括植物新品種的授權機構、授權條件、測試、復審、品種權的保護范圍、以及侵權等規定，將現行的條例、實施細則、植物新品種復審審理規定、侵權處理規定以及司法解釋的相關內容均融進其中，這樣便于整體安排品種權的保護范圍、品種權侵權的法律責任以及品種權侵權的行政執法措施等問題，以便更有效地解決當前品種權行政執法中的各種問題和困難。總之，從我國農業育種創新和中國種業的長遠發展看，植物新品種保護單行立法是中國種業未來發展的必然選擇。

　　3.3加強植物品種權行政執法體系建設

　　為了更好地履行品種權行政執法的職責，必須加強品種權行政執法體系建設，尤其是基層(市縣級)農林執法建設。首先應設立品種權執法專項經費，對各級執法部門，尤其是對基層執法部門加大培訓力度，完善執法裝備和建立品種快速檢測設施。其次是建立全國統一標準品種樣品庫，建立品種分子檢測和田間測試數據共享平臺，做到“一個品種、一個名稱、一個平臺、一套數據”。三是按照《種子法》要求，制訂品種權行政執法辦法和操作規程，便于執法人員按照規定的程序進行統一執法。四是強化品種權實施許可備案制度，加大假冒侵權案件曝光力度，引導全社會共同監督品種侵權行為。五是加強部門、區域協作，加大行政執法、司法保護聯動，就案件移送、審查、信息通報等加強溝通，及時掌握品種權假冒侵權動態。

　　參考文獻

　　[1]陳紅.如何加強農業植物新品種保護[EB/OL].(2016-08-16)[2017-05-08].

　　[2]楊雄年.新品種保護將進入歷史新時期[N].農民日報，2005-11-23(5)

　　[3]陳紅.促進我國水稻育種創新的新品種保護政策研究[D].福州：福建農林大學，2011

　　作者：陳紅 單位：農業部科技發展中心

　　推薦閱讀：《植物保護學報》(雙月刊)創刊于1962奶奶，是中國科協主管、中國植物保護學會主辦的一種綜合性學術期刊，1986年征集在中國農業大學。