《中國財政政策報告2010/2011》指出，2011年以后的30年里，中國人口老齡化將呈現加速發展態勢，到2030年，中國65歲以上人口占比將超過日本，成為全球人口老齡化程度最高的國家。到2050年，社會進入深度老齡化階段。加強城市社會養老服務體系建設的任務迫在眉睫。

一、我國養老保障制度歷史沿革

我國養老保障制度是為保障勞動者因年老而退出勞動崗位后的基本生活需要而建立的一項社會保障制度。1951年2月20日，我國政府頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，這是新中國的第一個社會保障條例，也標志著新中國養老保障制度的建立，但對象僅對企業職工。1955年12月29日，國務院頒布《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》，以法規形式建立了國家機關和事業單位工作人員的退休制度。1991年6月，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，逐步建立基本養老保險與企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的養老保險制度；實行養老保險費用由國家、企業、個人三方共同負擔；明確以部分積累的模式籌集養老保險基金；建立保證養老金不因物價上漲而貶值的制度。隨后，我國養老保障制度又在養老保障基金的社會統籌等方面進行了探索，為健全和完善養老保障體制機制打下了良好基礎。

二、城市養老模式發展現狀

目前，城市養老模式主要有家庭養老、機構養老和社區養老三種類型。

（一）家庭養老是城市養老模式的主要形式。家庭養老成為我國城市養老模式的主要形式有著歷史和現實的雙重需要。一方面，整個社會長期以來固有的鄉土情懷和“熟人社會”標簽屬性讓我們形成了由婚姻伴侶、子女等共同生活的家庭成員提供老年生活物質供給、精神慰藉和生活照料的養老觀念。另一方面，傳統倫理文化的熏陶和延續，讓“百善孝為先”深入人心，“棄官尋母”、“滌親溺器”、“哭竹生筍”、“百里負米”、“拾葚異器”、“刻木事親”等反映孝心、孝道的民間典故廣為流傳，被人稱頌。以“孝”為美的傳統文化意識經過幾千年的積淀已自然而然地成為我國家庭養老的道德依據和精神訴求。家庭養老既能保障老年人的基本生活需求，又能緩解并不富裕的中國社會所要承擔的養老需求壓力，同時也有利于中華民族仁者愛人、尊老、敬老優良傳統的繼承和弘揚。

（二）機構養老是城市養老模式的有益補充。我國機構養老分有民政福利機構養老和商業性機構養老兩種，前者主要包括由民政福利機構開設的面向“三無”老人（無法定贍養人、無經濟收入、無勞動能力）等特殊群體的各種民政敬老福利院；后者指由社會各種經濟組織開設的面向全社會的各類商業性養老服務機構，包括各種不同等級標準的社區商業性養老院、護老院、敬老院與老年公寓等。一些大型養老服務機構設施完備，為老年人提供諸如棋牌室、書畫室、閱覽室、運動室等活動場所，不僅提供定期身體檢查，還有心理咨詢師提供心理疏導，不失為一個老年人結交不同朋友、享受晚年生活、轉換社會角色的好地方，也越來越受到那些經濟條件寬裕又無暇照顧父母的城市年輕人的青睞。

（三）社區養老是城市養老模式的新趨勢。興起于2002年的社區養老模式盡管還處于起步階段，但其作為新時期適應城市社會管理要求、提高老年人生活質量、滿足不同家庭對養老功能的需求而逐步發展壯大起來，已成為輔助家庭養老的重要載體。社區養老能夠讓老年人在家庭親人的親情氛圍以及熟悉、安全的居家及社區環境中得到日間照料、康復護理、緊急救援、精神慰藉、短期托養等個性化服務。既不用離開熟悉的環境而產生陌生感和孤獨感，又能得到與機構養老類似的專業化服務，凸顯出社區養老補充機構養老存在的不足又迎合老年人養老意愿，發揮自身功能作用的獨特魅力，成為老年群體實現“老有所養、老有所依、老有所樂”的重要功能支撐。

三、城市養老面臨的挑戰

一是現行養老保險制度不能滿足老年人基本生活保障。上世紀90年代起，我國養老保險制度借鑒智利模式，引入個人賬戶，養老保險由社會統籌和個人賬戶兩部分組成。但據2010年的數據顯示，我國養老金空賬約1.3萬億元，養老金實際購買力每年降10%。同時，由于我國養老保險制度由后來繳費者負擔，到2039年，我國將出現不足兩個納稅人供養一個養老金領取者的局面，“老齡社會危機時點”即將到來，養老金“空帳”問題隨時可能成為銀發危機爆發的導火索。二是傳統的家庭養老功能逐步弱化。隨著經濟社會的不斷發展，城市大多數家庭是獨生子女家庭，結構為“四二一”。這些獨生子女要照顧下一代和上面四位老人，家庭負擔越來越重。同

時，現代社會生活節奏越來越快，年輕人忙于工作，注重生活品質、休閑娛樂和自我發展，用來照顧老人的時間和精力有限，并且，由于年輕人與老年人整體文化素質逐漸提高，代溝使隔代人之間的兼容性下降，再加上單元式住房使老年人與青年人、老年人與老年人之間的交流受空間障礙的影響，滿足老年人生活照顧和心理需求的難度更大。

三是養老服務市場供給缺口大。全國幾次較大規模調查的數據表明，我國約有3250萬老年人需要不同形式的長期護理,我國老齡人入住養老機構的需求正逐步提高。但是目前專為老年人提供服務的設施嚴重不足，服務項目和服務內容不全，服務費用偏高，服務人員的素質參差不齊，老齡服務的數量和質量都遠遠不能滿足市場需要。僅以養老床位測算，截至2011年底，全國各類養老機構的養老床位315萬張，床位數占老人總數比例僅1.77%，“一床難求”現象嚴重。

四、積極建立和完善城市社會養老服務體系

2011年初，國家民政部出臺的《社會養老服務體系建設“十二五”規劃》(征求意見稿)中提出，到2015年，基本建設形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。這為我們在新時期探索建立和完善城市社會養老服務體系，提供科學貼心的城市養老服務指明了方向。