作者：張紅秋 單位：中共三門峽市委黨校

1994年財政體制改革以后,中國地方財政收入快速增長。但與此同時,許多地方縣鄉兩級政府的財政困難卻與日俱增,財政收支矛盾突出,部分縣財政運轉困難,工資欠發普遍化,赤字規模不斷擴大,實際債務負擔沉重,財政風險日益膨脹。總之,基層政權的財政收支矛盾日益尖銳,這種地方財政困難已經危及部分地方的社會穩定和政府權威,任其發展勢必會導致地方財政危機而最終拖曳整個國家財政步入險境。

一、縣鄉財政發展困境的成因

縣鄉財政發展困境的形成應該說是多種因素綜合作用的結果,概括起來包括以下幾個方面:

(一)地方經濟缺乏可持續增長的潛力。由于我國地區經濟發展水平存在較大差距,因此我國的縣鄉經濟按照其經濟類型和經濟發展水平也大體上可以分為三種類型:一是商品經濟較發達的綜合發展型經濟,主要分布于東南沿海地區。二是有某種資源優勢的資源開發型經濟,這種經濟在我國各地均有分布,但所占比重不大。三是以種植、養殖為主的農業型經濟,我國中西部廣大地區的縣鄉經濟多數尚屬于這種形態。從各地財政實力看,凡是縣鄉財政赤字和負債嚴重的地區,大多以農業經濟為主,總體經濟發展水平較低,稅源較為匱乏,在包干體制下無力支持地方公共事業發展需要。因此,解決這些地區的財政發展問題成了新時期一項不容忽視的工作任務。

(二)政府職能轉換滯后于財政職能轉換。一是政府職能轉換的不到位、不徹底,使得政府仍然干了許多不該干的事,增加了地方財政的支出負擔。二是政府機構改革不到位、不徹底,機構膨脹,人浮于事,使得地方財政仍要承擔過重的機關運轉、人頭經費等許多不該支出的項目,并且低效和浪費現象嚴重。三是政府職能履行的不到位、不徹底,該由政府著力推行的諸如事業單位改革等進展緩慢,使得地方政府仍然要承擔許多不合理的負擔,財政支出結構不合理。可以說,目前政府職能轉換滯后已經成為財政職能轉換最大和最難攻關的障礙,而要實現財政職能的轉換,又必須以政府職能轉換為前提。

(三)財政分配關系沒有理順。一是作為規范上下級政府間財力分配關系的分稅制財政管理體制不盡合理,最突出的就是財權與事權不對稱。一方面,地方政府的事權沒有得到有效削減,相反有許多該是上級財政負擔的支出卻轉移給下級,如農村義務教育等。另一方面,隨著上級財政宏觀調控力度的加強和稅制改革的深入,財政收入逐漸被上劃,留給下級的將是些散稅、小稅和增長緩慢的稅種。這種財力的調整,是社會政治經濟穩定發展的必然。但是在地方財力逐漸被上劃的同時,作為體制的對應物,財政轉移支付制度沒有相應的建立起來,弱化了地方財力,形成了地方財政的收支風險。二是財政與各單位的財力分配關系沒有很好的理順。改革開放伊始,受調動單位工作積極性、下放財權的影響,各單位都可以憑借政府的權力參與國民經濟的初次分配和再分配,形成了政府的一個小財政,自收自支。在市場經濟的經濟人利益機制的驅使下,免不了每個單位或多或少的存在著亂收費、亂開支等問題,既擠占了稅基,影響了地方財政收入的征管,也紊亂了社會分配秩序,拉大了國民分配的差距。近兩年,隨著“收繳分離”政策和綜合財政預算的貫徹落實,這種亂收費、亂分配的現象有所收斂,但并沒有取得徹底成效。“三亂”問題在一定程度上還存在。

(四)政府盲目投資造成大量負債,激化收支矛盾。改革開放后,地方政府掌握了區域經濟發展的主導權,基于“現代化攀比”的壓力,在財政投融資運行機制不完善的情況下,縣鄉出于發展經濟、壯大財力的良好愿望,按照政府直接投資辦企業的思路,盲目舉債上項目,興辦各種鄉鎮企業,但由于在人才、信息、技術、管理等方面存在不足及市場變化等原因,造成90年代鄉鎮企業大量虧損或倒閉,為地方政府留下了高額債務。同時,由于現行的干部考核制度過分注重干部的表面政績,忽略了離任審計的制約。同時,鄉鎮達標和“一票否決”活動層出不窮,致使地方領導不顧本地條件大搞“政績工程”、“形象工程”,以至債臺高筑。另外,國家對交通、通訊、能源、廣播電視等基礎設施投資的項目,一般都要求當地財政按一定比例配套資金,項目爭取的越多,匹配的資金也越多。但縣鄉政府有時不考慮本地的配套能力,建設項目多多益善,財政無力承擔時,就向農民集資或利用其他借款,財政負擔轉變成了農民負擔或直接累計為負債。

(五)財政監督管理不到位。一方面財政不能統攬政府收支,大量財政資金游離于財政監督管理范圍之外,滋生了大量腐敗現象;另一方面,基層單位財務管理混亂,尤其在鄉鎮一級,有些鄉鎮政府或財政部門崗位職責不清,沒有合格的會計,財務管理松散,支出缺乏預算約束,多頭審批,隨意性強,致使財政支出低效,風險加大。

二、新時期縣鄉財政改革的指導思想

如何看待縣鄉財政當前的困境及影響,將直接關系到采取什么立場和方式處理問題,進而影響實踐效果。

(一)糾正錯誤認識、樹立正確立場。當前,有些人對縣鄉財政問題有一些錯誤認識,或者認為縣鄉財政的問題只是縣鄉的問題,與己無關;或者認為縣鄉目前存在的問題影響不大,不必大驚小怪;或者將縣鄉存在問題的原因看做是收支矛盾的問題,將原因都歸咎于經濟發展上,認為經濟發展上去了這些問題會自然而然的解決。這三種認識都是錯誤的。首先,縣鄉財政的問題不僅是縣鄉的問題,也是各級政府的問題,是全國的問題,縣鄉財政不好,會在一定程度上動搖政府的行政基礎和能力。其次,如果個別的縣鄉財政出現問題還可以歸咎于地方的努力不夠,那么全國大面積存在縣鄉財政困境就只能證明發展戰略和制度設計需要作一定的調整,因為縣鄉財政的問題不只是收支數量的問題,還涉及到我國農村的發展前景和占人口絕大多數的農民的切身利益,進而關系到我國現代化能否全面實現,小康建設能否順利推進。

(二)站在政府工作的高度認識問題。當前縣鄉財政存在的問題,從其本質上講,反映的是縣鄉政府的困境,是政府之間及政府與社會經濟發展的關系處理出現了失衡,財政只不過是這種矛盾的一個突出表現。因此,處理當前的縣鄉財政問題不能僅僅局限在財政領域,尤其不能局限在舊有的財政思維中,要站在政府的角度分析問題,要從當地社會經濟發展對公共物品需求的角度認識問題,以此找出問題的源頭所在。

(三)用正確的理論指導改革和建設。在當前國家改革發展的關鍵時期,面對縣鄉財政脫困這樣一個錯綜復雜的矛盾體和前所未有的新形勢、新規則,在改革的過程當中,一定要樹立系統的改革發展觀,加強調查研究,全面掌握現實情況,并用科學的理論和方法(如公共財政理論和辯證法)進行分析,以科學的理論規劃改革和指導工作,防止經驗主義和片面思維。尤其在縣鄉這一級,干部的理論修養較為薄弱,傳統思維方式較為頑固,一定要依靠科學的理論做好思想工作,減少改革阻力,并在科學規劃的基礎上指導工作有條不紊的展開。