作者：趙要軍 單位：河南省衛(wèi)生廳

1引言

利用世界銀行貸款是我國引進外資發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)的重要途徑之一，在改善我國貧困地區(qū)基本醫(yī)療條件、提高醫(yī)療服務水平和促進群眾健康方面取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟效益。世行貸款等外資項目之所以能取得良好的社會效益和經(jīng)濟效益，與科學有效的資金管理是分不開的。世行貸款資金使用效果不僅關系到項目的成敗，而且直接影響到我國政府的對外形象和信譽，因此，加強和改進我國世行貸款項目資金管理具有重要的現(xiàn)實意義。

2衛(wèi)Ⅺ項目管理的突出特點

世界銀行貸款/英國政府贈款中國農(nóng)村衛(wèi)生發(fā)展項目（簡稱衛(wèi)Ⅺ項目）于2008年10月正式啟動實施，主要覆蓋全國8個省40個項目縣，其中河南省有5個項目縣（宜陽縣、武陟縣、清豐縣、息縣和汝州市）。該項目涵蓋農(nóng)村健康保障制度建設、改善衛(wèi)生服務提供系統(tǒng)、提供核心公共衛(wèi)生服務和項目協(xié)調(diào)與政策開發(fā)等四大領域[1]。該項目與以往世行項目管理的主要區(qū)別是，一是實現(xiàn)了省級對縣級的直接管理，包括項目管理、資金管理和采購管理等方面，由省級直接到達縣級；二是在資金管理上進行了大膽創(chuàng)新和嘗試，實行了預付制的資金管理模式；三是設定了激勵資金和退出機制，對執(zhí)行好的項目縣給予一定獎勵，執(zhí)行不好的項目縣啟動退出機制；四是縣級財政無需承擔債務，不要求提供配套資金，債務統(tǒng)一由中央級和省級按比例分別承擔，中、東、西部省份省級財政承擔的債務比例各不相同，河南省省級財政承擔30%債務，中央財政承擔70%債務。

經(jīng)過一年多的實踐探索，衛(wèi)Ⅺ項目特有的管理模式和管理理念，有效提高了項目管理效率和資金使用速度，對加快推進各領域改革進程起到了關鍵性的促進作用，尤其是資金預付制的管理模式，為項目縣提供了強有力的資金保障，有效解決了項目縣墊付資金的壓力，受到了項目縣的一致好評。

3衛(wèi)Ⅺ項目資金管理模式分析

與以往世行項目資金管理模式不同的是，衛(wèi)Ⅺ項目實行了預付制和提款報賬制（后付制）相結(jié)合的資金管理模式，即財政部門實施預付制的管理模式，衛(wèi)生部門向財政部門申請項目資金時采用提款報賬制的資金撥付模式。資金撥付流程見圖1。與單純采用提款報賬制資金管理模式相比其的主要優(yōu)勢在于：

一是簡化了資金撥付流程。即由原來的縣衛(wèi)生局匯總項目單位提款報賬資料后報縣財政局，縣財政局審核同意后返還縣衛(wèi)生局，縣衛(wèi)生局報市衛(wèi)生局，市衛(wèi)生局匯審后報市財政局，市財政局審核后返還市衛(wèi)生局，市衛(wèi)生局報省衛(wèi)生廳，省衛(wèi)生廳匯審后報省財政廳，省財政廳向世行申請周轉(zhuǎn)金后再逐級下?lián)堋＿@樣下來，從基層單位申請?zhí)峥顖筚~到收到回補資金最快也要40天左右（以各級單位收到后5天審核同意為計算周期，不包括資料郵寄時間）。事實上，大部分基層單位收到提款報賬資金的周期大概為3個月，慢則甚至需要一年多時間才能收到，極大地影響了項目各項工作的推進和項目單位的積極性。而衛(wèi)Ⅺ項目的資金管理模式的優(yōu)勢在于先將資金預付到省財政廳，省財政廳再預付到縣財政局，縣衛(wèi)生局的提款申請報經(jīng)縣財政局核準后即可收到回補資金，極大地減少了中間環(huán)節(jié)，提高了資金回補速度。實施衛(wèi)Ⅺ項目以來，以河南省為例，5個項目縣中，從縣衛(wèi)生局發(fā)出提款申請到最終收到回補資金，平均僅需要5天時間。新的資金管理模式的實施，極大地提高了項目資金的回補速度。

二是簡化了預付款審核程序。衛(wèi)Ⅺ項目采用未經(jīng)審計中期財務報表的形式報告資金使用情況或申請預付款，極大地減少了項目單位提供證明文件的數(shù)量，實質(zhì)上體現(xiàn)了一種互信的支付理念，只要縣衛(wèi)生局和縣財政局雙方簽字認可，世行就視為已經(jīng)合格發(fā)生，并同意預付。

三是減輕了項目單位墊付資金的壓力。由于資金回補速度快，項目單位可隨時申請?zhí)峥顖筚~，這樣，一定程度上加快了資金周轉(zhuǎn)速度，減輕了項目單位墊付資金的壓力，為項目創(chuàng)新活動的開展提供了資金保障。

四是制定了資金監(jiān)管機制和退出機制。衛(wèi)Ⅺ項目《操作手冊》明確規(guī)定了項目實施的第一、二年，要求項目省每季度對項目縣進行財務專項督導檢查，根據(jù)檢查情況，以后年度可適當減少或增加督導頻次，幫助、指導項目縣合理、合規(guī)使用項目資金。如若出現(xiàn)財務支出不合格等情況，嚴重的可啟動退出機制，要求項目縣退出項目，并追回項目資金。

4衛(wèi)Ⅺ項目資金管理的風險因素分析

盡管衛(wèi)Ⅺ項目在資金管理模式上進行了大膽創(chuàng)新和嘗試，并取得了一定的成效，但是，從資金預付制本身和項目實施情況來看，還存在以下資金管理風險需要防范。

一是項目單位可能存在道德風險。在預付制資金管理模式下，在外部監(jiān)管督導不到位的情況下，由于世行和項目單位間存在信息不對稱問題，就容易導致項目單位虛報、瞞報、多報，甚至違規(guī)套取項目資金的問題。

二是存在年度資金調(diào)整的風險。衛(wèi)Ⅺ項目資金是以被世行批復的年度計劃為依據(jù)預付到各項目單位的，而各項目單位在按活動計劃執(zhí)行項目活動中不可避免地存在調(diào)整活動計劃的情況，如果調(diào)增年度活動計劃，是否能及時追加預付資金，如果調(diào)減年度活動計劃，是否能及時退回多預付的項目資金或者核減下年度預付資金等等，諸如此類的問題都增加了項目資金管理的難度和風險，需要加以防范和考慮。

三是增加了資金監(jiān)管風險。項目執(zhí)行單位在向財政部門申請預付款時，僅憑未經(jīng)審計的中期財務報表就可向世行申請預付款，不需要提供其他證明文件，這就給資金管理部門提出了一個挑戰(zhàn)———如何核實報表中數(shù)據(jù)的真實性以及開展活動的合規(guī)性、如何對資金使用過程進行監(jiān)管、資金使用效益如何評價等等。

四是項目執(zhí)行單位和財政部門可能存在合謀擠占、挪用和套取項目資金的風險。在缺乏有效監(jiān)管和督導不到位的情況下，項目執(zhí)行單位和當?shù)刎斦块T可能存在合謀填報虛假財務報表、虛增項目活動等行為套取世行項目資金。

5加強和改進衛(wèi)Ⅺ項目資金管理的建議

為進一步規(guī)范和加強項目資金管理工作，合理、有效利用世行貸款資金，充分發(fā)揮資金效益，防范可能存在的風險隱患，確保項目順利實施，我們認為應從以下幾個方面加強項目資金管理。

一是完善項目財務制度建設。各項目單位都應該從規(guī)范資金管理、合理有效利用世行項目資金的角度出發(fā)，按照衛(wèi)Ⅺ項目《操作指南》中關于財務管理、會計核算等有關規(guī)定，結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定切合實際的財務管理辦法、會計核算辦法和提款報賬管理辦法等相關財務制度；從制度上規(guī)范、約束項目單位的財務行為，清晰界定合格費用，對不合格費用不予支付，并建立項目財務違規(guī)懲罰或問責制，嚴格規(guī)范項目資金的使用，堅決杜絕項目外支出，建立嚴格的內(nèi)部控制制度。河南省在項目實施初期，就同省財政廳聯(lián)合印發(fā)了《項目財務管理辦法》、《項目會計核算辦法》和《項目提款報賬辦法》等，為規(guī)范項目單位財務行為奠定了基礎。