作者：郭宏寶 單位：浙江工商大學金融學院

中國是世界上人口最多的國家,也是世界上農村人口占總人口比重較多的國家之一,農村的絕對貧困是中國經濟社會發展中長期存在的問題。如何減少、甚至消除農村貧困是中國政府面臨的一個重要課題,也是一個文明社會健康發展的客觀要求。財政投資是反貧困的重要政策工具,因此,如何確定財政反貧困投資的合理邊界、研究其效率、趨向和路徑無疑具有重大的理論意義和積極的現實意義。

一、中國農村貧困狀況的歷史沿革

自新中國成立以來,中國農村的反貧困工作大體可以分三個階段:1949—1978年為第一階段。這一階段最明顯的特點就是沒有獨立的反貧困目標,農村反貧困是作為國民經濟總體目標的一個組成部分而存在的。因此,這一時期農村貧困人口的減少更多的是與國民經濟發展能力密切相關的,總體來說,1949年到1958年間,“互助組”與“合作社”的推廣還是使中國農民的生活水平獲得了提高,然而1958年開始的合作化向“大躍進”轉變卻使建國以來農村建設的成就遭受嚴重破壞,農業危機的出現使部分農民甚至喪失了賴以生存的基礎,1962年調整、整頓以后,盡管中國農業在一種平穩狀態中緩慢增長,但到1978年時,中國仍有2.5億人口生活在貧困之中,貧困發生率仍高達30.7%,而這一時期的貧困線標準僅僅是人均收入100元。

1978年—1985年可視為我國農村反貧困的第二階段。這一階段最明顯的特點就是中國的貧困問題開始凸現,農村貧困問題開始引起人們的重視。值得一提的是,所以要把這一階段單獨列出,一方面是因為這一時期農村貧困問題的顯現不是因為貧困人口的增加,而恰恰是因為貧困人口的減少。新中國是建立在一窮二白基礎上的,當一個社會中大多數成員都生活在貧困中時,貧困問題對這個社會來說就更多地表現為社會經濟的發展問題,扶貧問題是不可能作為一個獨立的問題而存在的;另一方面也是因為這一時期是中國農村制度變遷的質變時期,其意義非同尋常,這一時期,家庭承包責任制的推行拉開了中國改革開放的序幕,農民再一次獲得了土地的經營權,加之農村一系列的生產、流通體制的配套改革,農民的積極性得到了充分的發揮,農業經濟迅速增長,農民中的大多數在短短的幾年內大幅度地提高了收入,農村居民人均純收入由1978年的133.6元迅速提升到1985年的397.6元,人均占有的糧食、棉花、油料、肉類產量分別增長14%、74%、176%和87.8%[1]。改革的春風使中國的貧困人口在短短的8年間減少了一半(1985年貧困人口規模為1.25億),平均每年減少約1786萬人,相應的貧困率也由1978年的30.7%下降到了1985年的14.8%,年均遞減速度為9.4%。在這一時期,改革給中國農民帶來的好處是普惠的,因此這一時期積淀下來的貧困人口多是居住于那些資源或者基礎設施條件不利、社會經濟發展水平與全國平均水平存在差距的地區[2]。

1986年以后為我國反貧困的第三階段。這一階段最明顯的標志是國家專門的反貧困機構的成立、《“八七”扶貧攻堅計劃》的制定以及《中國農村扶貧綱要(2001—2010)》的發布。1986年以后,中國社會改革的重點轉向了城市,同時,農村經濟增長對減貧的作用日趨式微,繼續采用過去以增長為主,輔以適當救濟的反貧困戰略已經很難有效地對減貧發生積極作用,基于此,國家成立了專門的扶貧機構,開始進行有計劃、有組織、大規模、有專門措施的扶貧行動,這樣,到1993年中國政府制定著名的《“八七”扶貧攻堅計劃》時,中國農村的貧困人口已減少到7500萬。《“八七”扶貧攻堅計劃》從扶貧的目標、重點、方式上對我國的扶貧攻堅工作進行了重大調整,進而使中國的貧困人口減少到2002年的不足3000萬人,更為重要的是,經過“八七”扶貧攻堅的實施使人們對貧困的認識發生了重大轉變,這在2000年發布的《中國農村扶貧綱要(2001—2010)》中得到了體現,中國的扶貧工作開始由基于解決溫飽向注重改善貧困地區的基礎設施條件和提高貧困人口獲得發展的能力轉變。總之,盡管中國的反貧困突顯于改革開放以后,但無容置疑的是關注民生是新中國成立以來始終如一的政府議題;中國政府所以能在改革開放后短短20年間解決2億多人口的溫飽問題,財政投入在其中的作用顯然功不可沒。

二、農村財政投資對反貧困影響的總量分析

從支出項目看,財政農業支出可以涵蓋財政扶貧支出,但從支出目的、方式上看卻有異同之處,而在考察財政投資對減貧的影響時,由于應該扣除救濟金或者說直接支付給貧困人口的財政資金,這樣就存在一個變量選擇的口徑問題,目前,國內研究財政扶貧效應的文章多以財政扶貧資金作為投入變量進行分析,這樣會忽略整個農業經濟發展對減貧產生的正外部效應,從而有可能片面夸大扶貧資金的作用;其次是由于我國目前的許多脫貧人口還處于一種不穩定脫貧狀態,因此,從財政投資的角度分析有助于認識長期穩定脫貧。當然,使用前一口徑時會產生以全國平均水平而替代貧困區域或人口的弊端,但是如果采用地區分類進行分析則可以避免這一弊端,且這樣分析會對扶貧資金的使用取向提供更加宏觀的指導,因此,從宏觀上分析時前一口徑是可以接受的。表1是我國歷年財政農業投入與我國農村貧困狀況的數據。首先我們先考察一下改革開放后我國貧困人口的規模,由趨勢圖1我們會發現改革開放以后,無論從絕對規模還是從相對規模上講,我國的貧困人口基本穩步下降,而在世紀之交之際,下降速度有所放慢,貧困發生率基本穩定在一個很小的比例上。而在同一時期,財政對農業的投資與財政對農村的專項扶貧資金都在穩步增加,換句話說,就是在人均擁有的扶貧資金不斷增長的情況下,在農村經濟的增長通道當中,一些人的脫貧卻越來越困難了,這似違背常識的現象說明當前中國的扶貧事業出現了新的情況。當貧困人口低于總人口一定比例時,我們已有的開發式扶貧將會面臨新的挑戰。表1中對農村貧困人口的救濟實質上是一種轉移支付,因此,盡管它對農村脫貧具有不可替代的作用,但是在考察投資的影響效應時,這一項是應該剔除掉的,這樣2列減去5列就可以獲得我國財政農業投資的數量(實際上它包括了支援農村生產支出和農林水利氣象等部門的事業費、農業基本建設支出、農業科技三項費用)。我們把每年農業投資額與財政農業支出占財政總支出的比例以及財政扶貧專項支出作對數圖進行比較可以看到:改革開放以后,中國政府對農業的投資額基本上是穩定增加的,與此相伴的是我國自1980年設立第一筆專項扶貧資金起,專項扶貧資金的數額就是不斷增加的,然而財政農業投資在財政總支出中的相對份額卻是穩中有降(如圖2)。這說明當1980年代中期改革的重心由農村轉向城市以后,政府對農業的重視程度有所下降,農村的相對發展速度又一次開始減緩。盡管扶貧資金的持續增長和有效使用使得這一時期我國在扶貧工作方面依然成效顯著,但由于其忽視了農業經濟的持續發展,薄弱的農業基礎在發生自然災害等一些擾動時往往使一些脫貧人口重新返貧,所以貧困農村要想徹底擺脫貧困,從長遠來看,根本的出路還在于擁有一個發達、繁榮和基礎雄厚的農村經濟。下面我們再看一下財政農業投資對貧困率降低的影響,圖3是經由表1的第2列和第7列數據運算后得出的,我們可以看到,在1980年代時,由于農村貧困人口多,農業基礎相對薄弱,農業經濟的增長對脫貧的帶動作用較大,因此農業投資的增加對脫貧的影響也較大,但總的趨勢是減弱的,到1990年代以后,財政農業投資對扶貧的影響日趨減弱,這一方面源于這一時期的貧困人口多是處于惡劣的自然或社會環境中,因此,財政農業投資項目的效應更多地體現在對農業經濟增長的貢獻上,而對脫貧的效應卻不明顯;另一方面,這一時期財政專項扶貧資金的大量投入保證了中國的貧困人口得以維持在一個相對較低的和相對穩定的水平上。但這是歸功于扶貧資金的開發式使用還是扶貧金救濟作用功效?或者說它們兩者中那一個對這一現象的作用更大?有待于我們進一步研究。