本文作者：徐海成 王萌 洪成文

高速公路是現(xiàn)代經(jīng)濟社會重要的基礎(chǔ)設(shè)施，自我國大陸第一條高速公路——滬嘉高速公路通車至今20多年的時間里，高速公路給我國帶來的經(jīng)濟效益與社會效益遠遠超出了交通運輸行業(yè)本身。然而隨著高速公路的不斷發(fā)展，我國高速公路在發(fā)展過程中逐漸顯現(xiàn)政府規(guī)制失靈問題。為了保證高速公路又好又快發(fā)展，監(jiān)管體制及機制改革勢在必行。

一、高速公路政府規(guī)制失靈的表現(xiàn)

目前，對于高速公路，我國實行的是政府規(guī)制模式，該模式自“貸款修路，收費還貸”的收費政策實施至今為我國高速公路健康發(fā)展提供了良好支持。但隨著高速公路的快速發(fā)展，投資主體和管理模式都發(fā)生了巨大的變化。由于歷史原因及制度體制不完善，政府在履行規(guī)制責任，實現(xiàn)公共利益的過程中，往往偏離公共利益的目標，產(chǎn)生政府規(guī)制失靈。

1.規(guī)制過度

我國的政府規(guī)制與西方國家的政府規(guī)制存在很大區(qū)別。西方國家規(guī)制的出現(xiàn)很大程度上是因為市場失靈，而我國的政府規(guī)制帶有更多強制性的色彩。在經(jīng)濟體制運行過程中，計劃經(jīng)濟體制下政府無所不管的慣性現(xiàn)象依然存在。具體到高速公路，規(guī)制主體包括各級交通主管部門、財政部門以及公安部門。在一個行政區(qū)域內(nèi)職能交叉、多頭管理現(xiàn)象嚴重。規(guī)制內(nèi)容包括市場進入規(guī)制、市場結(jié)構(gòu)規(guī)制、收費標準規(guī)制、投融資規(guī)制、服務(wù)質(zhì)量規(guī)制等方面。高速公路規(guī)制主體與規(guī)制內(nèi)容都過于龐雜，抑制了市場機制作用的發(fā)揮。

2.規(guī)制缺位

政府規(guī)制的缺位即指在需要行使規(guī)制職能的地方出現(xiàn)了政府缺位，市場失靈現(xiàn)象得不到抑制，我國高速公路在發(fā)展過程中逐漸體現(xiàn)出諸如路網(wǎng)規(guī)劃不合理、收費標準過高、服務(wù)質(zhì)量較差、個別地區(qū)亂收費現(xiàn)象嚴重等問題，這些都是政府規(guī)制缺位造成的。規(guī)制缺位不但會增加道路使用者對高速公路的負評價，還為尋租活動的產(chǎn)生提供了土壤。

3.規(guī)制機構(gòu)運行的高成本、低效率

高速公路是一個自然壟斷與行政壟斷交織的產(chǎn)業(yè)，行政權(quán)力滲透到公路經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營管理的各個領(lǐng)域，政企不分現(xiàn)象嚴重。由于缺乏外部的競爭力和降低成本的內(nèi)在驅(qū)動，政府規(guī)制雖然在一定程度上克服了市場失靈的缺陷，但成本偏高，效率較低，規(guī)制機構(gòu)龐雜，協(xié)調(diào)能力較差。

4.尋租現(xiàn)象嚴重

現(xiàn)實中政府是由具體的人組成的，由于缺乏完善的外部監(jiān)督機制，極有可能出現(xiàn)政府官員為追求自身利益憑借自己的權(quán)力設(shè)置“權(quán)力租金”，利益集團則會通過各種途徑開展“尋租”活動，導致了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。多年來，因高速公路而產(chǎn)生的高官違法案件總是不斷出現(xiàn)在各種新聞媒體報道上。

二、高速公路政府規(guī)制失靈的原因分析

造成高速公路政府規(guī)制失靈的原因有很多。我們可以從政府內(nèi)部和政府外部兩個方面進行分析。

1.政府內(nèi)部方面

在研究規(guī)制方面的內(nèi)容時，經(jīng)濟學曾假設(shè)作為規(guī)制者的政府是仁慈和大公無私的，政府規(guī)制目標是實現(xiàn)社會福利最大化，并且政府掌握決策的完全信息，總能根據(jù)需要制定出相應(yīng)的政策。而現(xiàn)實中的政府不是萬能的，政府規(guī)制失靈不可避免。

（1）政府官員的“經(jīng)濟人”特性

現(xiàn)實中的政府是由具體的人組成，這些人不可避免的帶有“經(jīng)濟人”特征。當自身利益與公共利益發(fā)生沖突時，就有可能出現(xiàn)官員為了追求自身利益而做出有損于公共利益的決策。

（2）政府不可能擁有完全信息

根據(jù)《中華人民共和國公路法》有關(guān)規(guī)定可知收費公路通行費的收費標準，是由交通主管部門和同級物價部門聯(lián)合制定的，但是需要建立在高速公路經(jīng)營企業(yè)上報相關(guān)信息的基礎(chǔ)之上。這種價格制定制度存在嚴重的信息不對稱，物價和交通主管部門處于信息的劣勢，造成政府規(guī)制缺位，存在高速公路公司利用信息優(yōu)勢虛增經(jīng)營成本從而謀取較高利潤的可能性，導致政府決策失靈。

（3）政府具有多重角色

政府規(guī)制過程中應(yīng)有三個相互獨立的主體，即立法機構(gòu)、具體實施規(guī)制的行政執(zhí)行機構(gòu)以及被規(guī)制對象。長期以來，不論是收費還貸公路還是收費經(jīng)營公路的經(jīng)營企業(yè)都與交通主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。交通主管部門扮演三重角色:立法者、管制者、經(jīng)營者。即交通部門不僅負責相關(guān)法律法規(guī)的制定，還負責高速公路的投資與建設(shè)，公路建成后，又自己運營和管理。在這種形勢下，政府不可能站在中立的立場上進行管制，造成政府規(guī)制失靈。

2.政府外部方面

(1)外部缺乏有效競爭導致規(guī)制低效率

在對高速公路進行規(guī)制的過程中，各級交通主管部門是一個獨占性的主體，在社會中不存在競爭對象，政府為規(guī)制高速公路市場而采取的行動也就沒有必要用利潤標準來衡量。政府沒有降低活動成本的壓力，從而使社會支付的成本超出了社會本應(yīng)支付的成本。這種外部缺乏競爭的體制使得政府內(nèi)部競爭意識、憂患意識比較淡薄。這不僅影響了規(guī)制部門的積極性，更導致了高速公路規(guī)制的低效率。

(2)缺乏有效監(jiān)督，造成政府自我擴張

由于缺乏完善的外部監(jiān)督機制，使得政府具有自由裁量權(quán)，政府行為缺乏有力的監(jiān)督。政府在缺乏有力監(jiān)督的前提下，其政策和行為或直接或間接地有利于自身的利益，而不是體現(xiàn)真正的公共利益，導致有些地方政府為了增加政府收入，彌補財政虧空將高速公路當作地方小團體利益的“搖錢樹”。而且沒有監(jiān)督的權(quán)力必將導致腐敗與自我膨脹，造成政府失靈。

(3)相關(guān)制度法律不健全法律制度不健全也是導致

政府規(guī)制失靈的重要原因。目前，關(guān)于公路我國制定了《中華人民共和國公路法》、《收費公路管理條例》等法律條款。從實踐情況來看，高速公路的法制建設(shè)相對滯后。現(xiàn)有政策及法規(guī)體系一是不配套、不完善，二是沒有建立起專門適合高速公路這種全局性、戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施管理要求的法律法規(guī)體系。缺乏完善的法律法規(guī)，政府規(guī)制行為往往無法可依，出現(xiàn)規(guī)制失靈也在所難免?？傊谏鲜鰩讉€方面的原因，以政府為單一中心的管制已不能適應(yīng)我國高速公路的快速發(fā)展，需尋找新的治理模式以補充政府不足。

三、建立基于公共治理視角的高速公路市場監(jiān)管

1.公共治理理論

公共治理起源于西方的現(xiàn)代公共治理運動，其主要價值取向在于重新審視和調(diào)整政府組織與市場和社會的關(guān)系。該理論拋棄傳統(tǒng)公共管理的壟斷和強制性質(zhì)，認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)只要得到公眾的認可，就可以在不同層面和范圍內(nèi)成為社會權(quán)力的中心。它強調(diào)政府、企業(yè)、團體和個人的共同作用。即不再單單指望政府去做什么和提供什么，而是希望政府能充分挖掘各種管理和統(tǒng)治工具的潛力，合作治理。治理既包括政府機制，同時也包括非政府的機制。公共治理的基本內(nèi)容包括:(1）治理主體的多中心:可以是政府和權(quán)力機關(guān)，也可以是非權(quán)力機構(gòu)，公民;(2）治理手段的多樣化:既包括剛性的行政監(jiān)管，又包括柔性化的非正式監(jiān)管;(3）治理主體間的相互制約:在互信、互利、相互依存的的前提下，各治理主體相互監(jiān)督，相互制約，杜絕“一方獨大”現(xiàn)象，提高治理效率。對于公共治理，我們應(yīng)注意兩點:其一，公共治理的核心是多中心，多中心并不意味著無中心，政府依然在這個復(fù)雜的系統(tǒng)中扮演十分重要的角色。其二，公共治理中各管理中心之間是平等的，不存在隸屬關(guān)系。不是由政府指導，而是政府和非政府組織共同合作。通過多元合作的治理方式，能夠加強民眾的參與感，提高公共物品和服務(wù)的提供效率，彌補“政府失靈”。