本文作者：倪斌 吳言林 單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院

以往公共治理模式的研究，大都以國家、社會(huì)以及民間三者之間的權(quán)力的劃分與平衡為主要研究對(duì)象。即使考慮經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)轉(zhuǎn)型的因素，依然是在這個(gè)研究的基本范疇中展開的。在最近的文獻(xiàn)中，如婁成武、張建偉［1］認(rèn)為，當(dāng)代地方政府角色與職能已發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，正逐漸由地方政府概念轉(zhuǎn)向地方治理概念。地方治理模式也正經(jīng)歷由傳統(tǒng)官僚體制向新興的市場(chǎng)模式與政策網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。李文星、鄭海明［2］從目前我國行政溝通存在的問題及現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，在治理理論基礎(chǔ)上提出了地方政府與公眾互動(dòng)式溝通的概念，并從轉(zhuǎn)變觀念、變革體制、拓寬渠道、完善法制等四個(gè)緯度探討了我國地方政府與公眾之間互動(dòng)式溝通機(jī)制的構(gòu)建，以及地方治理在現(xiàn)代社會(huì)多中心治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系。這種研究，從學(xué)術(shù)的角度觀察，也沒有作出更加明確或者是更加有新意的理論思路。中國公共治理模式研究要用一種新的思維，在更加寬廣的學(xué)術(shù)視野下展開?；诖?，本文將用歷史與經(jīng)濟(jì)研究的基本方法，從歷史上中國基本經(jīng)濟(jì)制度與政治制度的演化關(guān)系來考察中國公共治理模式。

一、基本的理論分析

通常的公共治理模式研究認(rèn)為，國家、社會(huì)以及個(gè)人三者之間的關(guān)系構(gòu)成了公共治理模式的三個(gè)要素，它們之間的相互關(guān)系及其運(yùn)行大致成為了公共治理模式研究的基本范疇。但是，向更深的層次觀察，是什么決定了這三個(gè)變量之間的關(guān)系與運(yùn)行框架?就如經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中，企業(yè)的運(yùn)行以及資源配置構(gòu)成了微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本內(nèi)容，而什么要素構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架也許更為重要。近代人類歷史上的公共治理模式經(jīng)歷過一次大的轉(zhuǎn)變。13世紀(jì)以來，發(fā)端于威尼斯的資本主義運(yùn)動(dòng)，使西方國家以及日本等紛紛變成資本主義國家。在這個(gè)背景下，這些國家的基本經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度、社會(huì)制度，國家、社會(huì)以及公民個(gè)人的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，其基本的公共治理模式也發(fā)生了天翻地覆的變化。但是，中國的發(fā)展特別是公共治理模式的轉(zhuǎn)變卻呈現(xiàn)出與西方社會(huì)迥異的情況。中國公共治理模式轉(zhuǎn)變的特征何在?是什么導(dǎo)致了這種現(xiàn)象的出現(xiàn)?回歸歷史的研究，重新考察中國歷史上基本經(jīng)濟(jì)制度特別是農(nóng)業(yè)制度的變化與國家公共治理模式的演化就能管窺一二。

中國歷史上農(nóng)業(yè)制度變革影響了地方政府的公共治理模式。在中國，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)沒有演化成現(xiàn)發(fā)表達(dá)的工商業(yè)經(jīng)濟(jì)，歷史學(xué)家黃仁宇認(rèn)為，這是由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有突破以下三個(gè)因素:1．資金的廣泛流通，剩余資本透過私人貸款方式，彼此往來。2．經(jīng)理人才不顧人生關(guān)系的雇用，因而企業(yè)的擴(kuò)大超過本人耳目所能監(jiān)視之程度。3．技術(shù)上支持因素通盤使用，如交通通信、律師事務(wù)以及保險(xiǎn)義務(wù)等，因此各企業(yè)活動(dòng)范圍超過本身之能及。［3］(P31)這三個(gè)條件背后的實(shí)質(zhì)因素是政府職能以及公共治理模式的轉(zhuǎn)變。如果政府沒有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的三個(gè)條件的突破，政府本身的公共治理模式就不會(huì)在合適的條件下實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。中國歷史上基本的經(jīng)濟(jì)制度源于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)制度的發(fā)展又決定了相當(dāng)時(shí)期中國基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)制度。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受制于自然地理?xiàng)l件。在中國北方，黃河中游由北至南將黃土地區(qū)割成兩半，其縱長(zhǎng)500英里。由于黃河的流水中夾帶著大量的泥沙，河床淤塞，引起堤防潰決泛濫，造成中國北方區(qū)域財(cái)產(chǎn)與生命的損失，因此，治理黃河成為了歷史上中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否成功的最重要的制約條件。但是，受到科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件的限制，黃河的治理只能通過中央政府動(dòng)員全國之力進(jìn)行，這為歷史上中央權(quán)威的形成提供了基本的可能。

同時(shí)，北方農(nóng)業(yè)文明的發(fā)展一直受到來自長(zhǎng)城外少數(shù)游牧民族的侵?jǐn)_。為了保護(hù)農(nóng)業(yè)文明的發(fā)展成果，也要求國家政權(quán)集中權(quán)力，動(dòng)用全國之力來抵御北方威脅。特定的地理、水利條件與地緣關(guān)系的交匯造成了中國歷史上土地制度與公共管理模式的變化，即在強(qiáng)大的中央集權(quán)下，國家權(quán)力的擴(kuò)大，民間社會(huì)的相對(duì)不發(fā)育;土地制度的分散格局，國家直接對(duì)大量分散農(nóng)民的直接征稅。由于沒有形成社會(huì)的中間土地與中介組織，民間的產(chǎn)權(quán)界定以及其他相關(guān)條件難以形成，因此就不可能造成黃仁宇所說的進(jìn)入資本主義與現(xiàn)代公共治理制度所需要的三個(gè)條件。中國歷史上土地制度與中央集權(quán)政治制度是相互交融的，這兩者之間的互動(dòng)關(guān)系直接影響到中國土地制度的變革與傳統(tǒng)社會(huì)的發(fā)展。

中國土地制度起源于春秋戰(zhàn)國時(shí)期的井田制。根據(jù)錢穆《國史新論》［4］所言，春秋戰(zhàn)國時(shí)代，諸侯在其所居城郭之外劃出部分可耕地，平均分配給農(nóng)民，按年齡受田還田，按照井田制度的標(biāo)準(zhǔn)理論，每家受田百畝，此所謂私田，八家又共耕公田百畝;每戶享受百畝私田收益，公田百畝收益歸“公家”所有，大概相當(dāng)于向農(nóng)民征收收獲的九分之一。這對(duì)中國后代的土地以及政治制度產(chǎn)生了非常大的影響，在中國歷史上形成了大致平均的土地分配制度，以及帶有一定平均主義色彩的土地分配思想。戰(zhàn)國后，中央集權(quán)制度形成，政府直接向農(nóng)民征稅，又強(qiáng)化了這種土地制度以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，直接影響了中國傳統(tǒng)的公共治理模式之形成。

二、基本經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)業(yè)制度安排對(duì)公共治理模式的影響

中國歷史上的土地制度大致到明朝洪武年間基本定型。中間經(jīng)過漢、唐、宋、明①，雖有很大變化，但是中國春秋時(shí)代的井田制度的平均主義思想一定程度上依然在延續(xù)，并且深刻影響到土地制度的變遷。漢以后，土地私有化以及中央集權(quán)制度基本確立，中央政府直接對(duì)分散的農(nóng)民征稅，分散的農(nóng)民土地基本可以保證中央政府的財(cái)政支出，因此，政治、經(jīng)濟(jì)管制并不需要太多的技術(shù)支持，中央政府也有能力去維持這種分散的土地制度結(jié)構(gòu)。隨著歷史的演化，行政力量對(duì)于這種特殊土地制度的安排得到不斷加強(qiáng)，但是，私有產(chǎn)權(quán)下土地的自由流轉(zhuǎn)內(nèi)在地推動(dòng)著土地的兼并，而土地兼并的出現(xiàn)與擴(kuò)大，削弱了政府的稅收基礎(chǔ)，危及政府的財(cái)政能力與運(yùn)營能力。①

這種行政力量與經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的相互制約構(gòu)成了中國土地制度變遷的主要脈絡(luò)，也導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共管理模式的形成與強(qiáng)化。在漢代，全國土地按照比較平均數(shù)劃分給農(nóng)民，這樣，就形成了無數(shù)的自然納稅主體，中央政府對(duì)農(nóng)民直接征稅，由于稅基廣泛，政府對(duì)農(nóng)民征收較輕的賦稅。根據(jù)荀悅《前漢記》的記載，漢代前期中央政府的法定稅率是十五稅一。但是，土地的自由買賣、流轉(zhuǎn)使得土地持續(xù)集中于若干大的地產(chǎn)者手中，國家的稅收持續(xù)減少。中央政府為了維持稅收的基礎(chǔ)，必然會(huì)抑制土地的兼并，以繼續(xù)維護(hù)耕者有其田的小自耕農(nóng)制度。持續(xù)的歷史累計(jì)形成了傳統(tǒng)的治理模式，即中央集權(quán)下，官僚集團(tuán)對(duì)無數(shù)分散的小自耕農(nóng)的公共的治理。唐代實(shí)行租、庸、調(diào)與兩稅制。租庸調(diào)是指唐代田賦制度，“租”是指農(nóng)民在其授田期間對(duì)國家負(fù)擔(dān)的租額;“庸”是指人民對(duì)國家的義務(wù)勞役，每人每年服役二十天;“調(diào)”是各地人民給中央的土產(chǎn)貢獻(xiàn)。這是一種經(jīng)濟(jì)平均主義理想的賦稅制度。由于會(huì)計(jì)、賬簿以及中間服務(wù)制度的缺失，隨著人口變動(dòng)，戶口登記制度逐漸錯(cuò)亂，此種制度的維持需要高昂的成本，兩稅制的產(chǎn)生就是制度安排的成本收益變化導(dǎo)致的結(jié)果。兩稅制下，一年分夏秋兩次收稅，收稅以現(xiàn)居住地與現(xiàn)有土地為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)改以實(shí)物征稅為貨幣征稅。