作者：張玉波 馬克 張春峰 梁貴寶 單位：黑龍江省牡丹江林業管理局

一、分析林業政策負效應的基本理論依據

政策，是指一個政黨或其它社會集團，在一定時期內，為實現其自身利益的需要而規定的政治行為。其本質就是利益。它具有以下六個特點:一是目的性。就是要求政策的內容必須有明顯的針對性，即圍繞所要解決的間題和實現的目標，十分鮮明地針對問題的主要矛盾和癥結性原因，避免政策內容過分求全和廣泛利用。二是原則性。它要求政策內容必須旗幟鮮明，提倡什么，反對什么，十分明確，不允許左右搖擺，模棱兩可。三是操作性。就是說什么應該做，什么不應該做，怎樣去做，都十分明確、具體，不能籠統、空泛或含混不清，使人可以有多種理解，無所適從。四是系統性。就是說政策有總政策、基本政策和具體政策，它們是一個系統，之間要互相銜接、協調配套，相得益彰，不能顧此失彼，零打碎敲。五是時效性。它要求情況變化時要及時制定新政策，完善或廢止舊政策，以防止政策老化，及時解決政策實施中的問題。六是未來性。即政策是未來的指導，不是對未來的預測和描述，而是控制未來和塑造未來。也就是說，它決定人類的命運和歷史發展的進程。因此，政策是執政黨的生命，是國家管理社會的基本手段。它具有導向、協調、控制等三種功能。

綜上可以看出政策的重要性質和意義。.所以，毛澤東曾告誡全黨:“政策和策略是黨的生命。各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意。”正因如此，我們必須加強對政策特別是政策負效應的研究，審慎地運用政策手段，杜絕出現大的政策失誤，從而達到政策應有的效果。所謂林業政策是指黨和國家在一定歷史時期內，對林業行業的生產和林區社會經濟發展所制定的行為規范和準則。林業政策負效應，是指林業政策實施的結果與政策的目標之間，由于某種原因所出現的偏差或反向效果，即負效應。它表規為理論與實際，理想與現實之間的矛盾。研究林業負效應的主要目的是使林業政策更加符合林業實際，從而消除偏差或失誤，以保證林業政策目標的順利實現。

二、林業政策負效應的主要表現及原因

回顧林業十年改革的歷程，根據政策學基本原理和實事求是的原則，我們感到林業政策負效應的主要表現和原因是:

(一)具體政策與基本政策不配套，缺乏整體觀

大家知道，“以營林為基礎，是黨和國家對林業制定的一項基本政策。是符合林業的，自然規律和經濟規律的，它有利于保護森林，發展林業，使森林資源.越采越多，越采越好，青山常在，永續利用”。可是在具體政策上卻與此背道而馳。在管理體制上，我國5。年代起就一直采用營林、采伐兩個系統(即所謂“兩張皮”)的管理體制。森林采伐按工業管理，實行經濟核算，營林按事業管理，實行預算供給制。這就人為地割斷了營林和森工這一有機整體的內在聯系，使“以營林為基礎”的方針成為空洞口號，長期執行的是‘大木頭掛帥”政策，表面上年年有盈利，實際上虛盈實虧，從而導致了主觀和客觀上的重采輕育，甚至只采不育，采育嚴重失調。在財政政策上，由于一味追求財政收入的高增長，把財政赤字轉嫁給森林資源赤字，把本來就很少的林業資金，通過財政進行林業體外循環。從財務核算體制上看，一是營林生產計劃與財務計劃脫節，沒有必要的人力、物力和財力保證，計劃難落實;二是由于營林資金按預算外資金管理，在專用基金中核算，不能與森工采伐實現平衡，三是營林生產不進行成本核算，花多少，算多少，從育林基金等專項資金核銷。營林生產的好壞與企業經濟效益沒有任何聯系，因而使營林得不到應有的重視。特別是從產品的價格上看，據1982年調查，每kg鋼材、谷草、木材的價格分別是。.86元、。.25元、0.13元。再如全國最大的佳木斯造紙廠，年消耗木材80萬m’，年創利潤700。萬元，超過黑龍江省森工系統40個林業局上繳給省財政的利潤額?？梢?，由于長期實行的立木無價的政策，使價格玲重失真和扭曲，造成了林產品與工農業產品比價嚴重失調，導致了林業投資邊際效益明顯降低，林業自我積累和自我發展的能力日趨弱化。由于具體政策與基本政策不一致，又，奮丁操作的實施細則，導致了企業行為難規范，效益難提高，資源難接續。

(二)林業政策與法律規定不協調，缺乏法制觀

《森林法》是我國建國以來第一部林業法典，它明確規定“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量”。據此，它對林業的發展本應起到積極的作用?？墒牵聦嵅]有象法律規定那樣去辦。一是采伐量長期超過生長量，計劃外和過量采伐屢見不鮮。一方面強調少砍多造，長大于消，一方面又要下達砍大于長的指令性計劃，逼著企業砍。1985年森工企業施業區內過量消耗達23。。萬m3，幾乎相當于當年的木材產量。二是改革初始的政策性擴張措施的催化作用，如木材放開經營政策，致使一些林區普遍出現了.要想富，多砍樹”，“要發財，安鋸臺”的毀林風、亂砍濫伐風和木材加工的粗制亂造風、搗賣風。據調查，僅1985年一年，牡丹江林區發生的各類毀林案件就達1679起，林政案件990起，林區腹部各種大小集體、個體木材加工點達幾百個。三是不盡科學的劃兩荒政策，造成了許多地方森林財產關系模糊，只破林，不造林、不管林、不護林，林政管理矛盾重重。導致上述間題的主要原因，除了法制宣傳不夠，人們缺乏森林資源財產的法制觀念外，地方財政與.破樹致富”難以分割的利益關系，不能不是重要原因。這就是由于缺乏法制觀念，而又沒有科學的制約性強的政策監督機制，致使林業政策與法律政策未能在動態中協調同步而出現的逆向效應。以言代法，以權代法，以政策代法等普遍存在，司空見慣，執法難保證。

(三)林業政策方案設計不科學，缺乏系統觀

1.政策方案與林業客觀實際相脫離。從產業政策上看，國家一直把林業視為大農業中的林業，可是在具體政策上卻沒有享受到大農業的優惠待遇，反而實行了一整套的‘重取輕予”政策，忽視了對林業的投入。一是維持簡單再生產的資金不足。建國以來，由于實行了.三邊”(邊生產、邊設計、邊施工)的政策，致使大部分林業企業因陋就簡，集中采伐，以適應國家急需木材的要求，剛剛達到設計產量，國家就視為建成，就此中斷投資。這種投資中斷或投資萎縮，給林業的發展潛伏下了危機，以致成為當前林業.治危興林，的沉重負擔。二是恢復森林資源的投入不足。森林工業與其他工業截然不同的一個突出特點，就是森工生產在采伐木材的同時還必須培育好后備森林資源，可是，我國忽視了這一點，對恢復森林長期實行低投入。50年代每m3木材只提取10元作為育林基金，1981年增長為15元，1987年在木材價格微調后按銷售收入的21%提取，每m“提32元。就是這點低標準的提取，也未完全用于培育森林資源上。這種低投入的萎縮型政策，致使營林資金嚴重短缺，恢復森林資源的速度非常緩慢并嚴重滯后于木材生產。以黑龍江省為例，到1988年末，全省森工企業跡地更新欠帳達299萬畝，現在，營林的投入又由于木材產量的調減而逐步減少，全省森工系統達到定產水平時，每年的收支缺口將達到5億元。再如河北省，1979年計劃下達的營林基本建設投資是9“萬元，1984年只有430萬元，到了1985年一分錢也沒有了，全省153個國營林場的造林任務在計劃上是個空白。這種集中大量“抽血”，而又等待國家少量‘輸血”的政策，以及產業政策弱化，技術發展水平的目標偏低等等，造成了產業結構不合理，長線不長而無資源保證，短線不短而無技術后盾的情況，致使以森林資源為主要生產、生存對象的林業后勁嚴重不足，挽救困難。