作者：劉金龍 孫程艷 龐閩志 單位：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院 福建省三明市林業(yè)局

林業(yè)政策已經(jīng)成為各國公共政策的重要組成部分（FAO，1994；Sepp,2006）。森林除具有木材和纖維、非木質(zhì)林產(chǎn)品、森林食物、醫(yī)藥和其他人類生產(chǎn)和生活原材料的經(jīng)濟功能，還具有生物多樣性保護、碳庫、水土保持、荒漠化防治、濕地保護等多方面的生態(tài)作用，以及就業(yè)、安全、緩貧、精神和文化等方面的社會價值（張守攻等，2000）。林農(nóng)、加工企業(yè)、公民團體、政府等不同的利益主體在對森林的價值認知和利益訴求上存在分歧（劉金龍，2006）。公共政策過程不僅是一個關(guān)系政策是否科學(xué)的認識過程,更是一個關(guān)系社會利益如何分配的政治過程（葛瑋，2006）。如何有效地將政治學(xué)視角強調(diào)公共政策過程與公共行政管理視角強調(diào)政策的實質(zhì)性內(nèi)容以及應(yīng)用有效結(jié)合起來是當下公共政策研究和實踐的一個難題。本文旨在以制定“三明市采伐指標分配和管理規(guī)定”為目標，以行動干預(yù)為手段，探索多相關(guān)利益群體參與到政策制定過程中的方法與路徑，并分析將參與式政策過程導(dǎo)入到林業(yè)政策實踐的一些方法。

福建省三明市是中國南方重點集體林區(qū)，土地面積2.29萬km2，森林覆蓋率76.8％，活立木蓄積1.2億m3，并于2003年率先全面啟動集體林權(quán)制度改革。集體林權(quán)制度改革后，隨著森林產(chǎn)權(quán)進一步明晰，森林經(jīng)營主體呈現(xiàn)出多元化、分散化格局。以國營林場、國有采育場、鄉(xiāng)村集體主導(dǎo)的林木采伐，在產(chǎn)權(quán)明晰到千家萬戶的廣大林農(nóng)后，漸漸成為社會化的需求，采伐指標分配一時成為社會及公眾媒體關(guān)注的熱點、焦點和難點。針對集體林權(quán)制度改革過程中采伐指標分配出現(xiàn)的新情況、新問題，福建省三明市林業(yè)局分別于2005年、2006年在調(diào)研的基礎(chǔ)上提出林木采伐指標分配的初步意見，但難以得到不同相關(guān)利益者的認可，基層林業(yè)部門也感到難以操作。鑒于福建省三明市林業(yè)局一向勇于改革與探索，因此，我們選擇三明市調(diào)整“采伐指標分配和管理規(guī)定”入手，在中國首次嘗試使用公眾參與的方式來制定林業(yè)政策。

1福建省三明市林木采伐指標分配和管理規(guī)定政策制定過程

林業(yè)政策過程包括政策問題分析、明確政策目標、制定政策手段、實施政策手段、進行監(jiān)測和評估循環(huán)往復(fù)的過程（圖1）。本研究的重點在于政策制定過程，我們在三明市的實踐表明，政策制定過程可劃分為政策過程培訓(xùn)班、組建工作組、相關(guān)利益者咨詢和磋商、聽證會和政策發(fā)布5個階段。

1.1參與式林業(yè)政策過程

培訓(xùn)班采用參與式的方法組織了“三明市林木采伐管理規(guī)定與參與式林業(yè)政策過程培訓(xùn)班”。學(xué)員代表來自于三明市林業(yè)局、縣林業(yè)局林政科、資源業(yè)務(wù)骨干。培訓(xùn)班的主要目的是：（1）初步分析現(xiàn)行的林木采伐管理制度以及試點的林木采伐管理制度；（2）學(xué)習(xí)參與式政策過程的理論、方法和工具，并實踐如何運用這些方法和工具；（3）選擇合適的工具和方法來開展參與式林木采伐制度評估。在培訓(xùn)班上，充分利用參與式成人學(xué)習(xí)方法學(xué)習(xí)了訪談法、愿景規(guī)劃法、小組討論法、排序分析法、組織機構(gòu)文氏圖法、SWOT分析法、角色扮演法、魚缸辯論法。這次培訓(xùn)為開展參與式林業(yè)政策過程調(diào)查起到了宣傳和發(fā)動的效果，為開展參與式林業(yè)政策過程建設(shè)了一支隊伍。

1.2組建參與式林業(yè)政策過程組織機構(gòu)

組織機構(gòu)工作組由3個部分組成。第一是三明市林木采伐管理規(guī)定制定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，這個小組是一個跨部門的臨時聯(lián)合機構(gòu)，由市林業(yè)局、市政府辦公室、市監(jiān)察局、市人大和市政協(xié)等機構(gòu)的人員組成，主要職責(zé)：是指導(dǎo)參與式林業(yè)政策過程；確保主要的相關(guān)利益者積極的介入到林業(yè)政策過程；監(jiān)督和評估參與式林業(yè)政策過程；解決涉及跨部門的林業(yè)問題。第二是三明市林業(yè)局林木采伐管理規(guī)定制定小組，主要負責(zé)相關(guān)政策文件的整理、起草政策草案并根據(jù)相關(guān)利益者的意見進行修改、確保形成的政策文件符合國家和地方的相關(guān)規(guī)定。第三是參與式林業(yè)政策過程工作組，該工作組人員由國內(nèi)外的參與式林業(yè)專家、外聘職業(yè)協(xié)調(diào)員、外聘林業(yè)政策專家、外聘社區(qū)專家和三明市林業(yè)局政策制定者等6人組成，他們的組合覆蓋了廣泛的技能組合，包括能夠收集資源信息、資源管理、經(jīng)濟活動、社會性別、權(quán)屬等方面的信息。這個工作組中有兩位女性，她們分別是熟悉社區(qū)工作的林業(yè)工作者和有社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗的社會科學(xué)工作者。

1.3相關(guān)利益者的咨詢和磋商

這部分的主要內(nèi)容包括：相關(guān)利益者的確定、與相關(guān)利益群體構(gòu)建伙伴關(guān)系、推動跨部門合作、加強小農(nóng)戶等弱勢群體的介入、促進公眾參與和媒體的合作。與林木采伐相關(guān)的主要利益者是小規(guī)模林農(nóng)、林業(yè)大戶、國有林場和木材加工企業(yè)。采伐指標分配和管理規(guī)定制定的過程，也就是伙伴關(guān)系建立的過程。林業(yè)部門需要改變原有的一些工作方式，包括權(quán)利的分享、規(guī)則的設(shè)立、更加開放透明（Sidaway1998），在伙伴關(guān)系形成過程中逐步建立其決策規(guī)則的安排。三明市委、市政府、市人大、政協(xié)，特別是三明市紀委和監(jiān)察局十分關(guān)注林木采伐管理規(guī)定文件的制定，這些部門之間相互協(xié)調(diào)，相互分享信息、資源和戰(zhàn)略，形成合力。在集體林權(quán)改革后，廣大小規(guī)模的林農(nóng)對采伐指標分配意見比較大，他們在與林業(yè)大戶和加工企業(yè)，更不用說國有森林經(jīng)營單位在競爭采伐指標上完全處以劣勢的地位。因此，工作組將各縣參加“參與式林業(yè)政策過程培訓(xùn)”的人員一同加入到調(diào)研隊伍中來，對小規(guī)模林農(nóng)就采伐指標分配存在的問題、政策意愿等開展專題調(diào)研，確保政策過程的每一個環(huán)節(jié)均能反映出小規(guī)模林農(nóng)的聲音。在整個過程中，廣播、電視、報紙等媒體均參與到這個過程中，在事前和事后對林木采伐管理政策的制定過程進行了廣泛的報道。相關(guān)利益者磋商和咨詢采用了下列工具：（1）半結(jié)構(gòu)訪談、小組座談等訪談類工具；（2）SWOT和問題樹等分析類工具；（3）簡單排序和矩陣排序等排序及分類工具；（4）展示板、壁畫/墻報、張貼畫等展示類工具；（5）大事記、資源分布圖、文氏圖等圖示類工具；（6）小型研討會，采用頭腦風(fēng)暴法等；（7）小組辯論和大會辯論等辯論工具。

1.4聽證會

聽證會能夠成為林木采伐指標分配政策制定的重要一環(huán)，得益于三明市林業(yè)局推動公眾民主決策，著力解決林改熱點、難點問題，擴大社會影響和加強林業(yè)政策宣傳的決心和信心。聽證會主要內(nèi)容就是根據(jù)上述調(diào)研，由三明市林業(yè)局和三明市監(jiān)察局聯(lián)合起草的《關(guān)于規(guī)范林木采伐計劃分配和使用管理的意見》，具體包括適用范圍、遵循原則、時間安排、分配方法、預(yù)留指標、指標調(diào)劑、指標結(jié)轉(zhuǎn)、監(jiān)督管理8個部分。通過電視臺、報紙、互聯(lián)網(wǎng)公開發(fā)布舉行聽證會通告，考慮到聽證對象主要面向基層林農(nóng)，工作組通過基層林業(yè)站，在趕墟場所張貼聽證會通告，做到了“廣而告之”，讓有采伐指標分配訴求的廣大林農(nóng)可以通過聽證會這個平臺，根據(jù)自身利益暢所欲言地表達愿望。代表由報名和推薦的方式產(chǎn)生，其中報名代表占62%。聽證會邀請了福建省林業(yè)廳、三明市政府和相關(guān)部門、省外大學(xué)、科研單位、新聞媒體的代表參與觀摩。確保聽證會會前、會中、會后不同環(huán)節(jié)，均能公開、透明，不走過場。