本文作者：李萍 單位：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院

一、財(cái)稅政策扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的必要性

（一）農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所具有的特點(diǎn)決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要財(cái)稅政策扶持

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，又是農(nóng)業(yè)災(zāi)害十分頻繁的國家，而農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，由于其自身的弱質(zhì)性以及生產(chǎn)過程的特殊性，面臨許多風(fēng)險(xiǎn)即自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)。這就使得財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展顯得尤為必要。況且財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。世界各國都實(shí)行財(cái)政對農(nóng)業(yè)的保護(hù)，當(dāng)然我國也不例外。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，如農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的可保性差、風(fēng)險(xiǎn)單位大、具有明顯的區(qū)域性等，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營極不穩(wěn)定，經(jīng)營難度大，賠付率高。難以滿足傳統(tǒng)保險(xiǎn)理論對風(fēng)險(xiǎn)的要求，更難符合私人保險(xiǎn)公司市場化經(jīng)營的條件。這決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要財(cái)稅政策扶持。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)公共物品的屬性和正外部性的存在及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“三高”(高風(fēng)險(xiǎn)性、高賠付率、高虧損率)特征，決定了國家必須對其進(jìn)行財(cái)稅政策支持，以保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效供給與需求，規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)民利益和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）從我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展軌跡來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與國家政策扶持呈高度正相關(guān)關(guān)系

從1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)至今近30年的發(fā)展歷程來看，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展的狀況與財(cái)政的扶持程度呈高度的正相關(guān)關(guān)系。1982至1993年，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)快速發(fā)展，保費(fèi)收入從1982年的23萬元猛增到1993年的8.6億多元，年均遞增127%。究其原因：就是當(dāng)時國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行兜底的制度，即有政府的支持。而1993年以后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)了全面萎縮，到2004年跌至低谷，保費(fèi)收入僅為3.96億元。究其原因：就是中國人民保險(xiǎn)公司向市場化體制轉(zhuǎn)軌，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)全面商業(yè)化，失去了政府的支持。2005年隨后開始回升，保費(fèi)收入由7.5億元，快速上升至2010年的135.68億元，原因在于國家出臺相關(guān)財(cái)稅支持政策，逐步實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

（三）從我國農(nóng)業(yè)適應(yīng)WTO需要，決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要財(cái)稅政策扶持

在后WTO時代，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策空間和效力逐漸縮小，以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為代表的“綠箱政策”空間和效力與日俱增。這意味著我國對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策和措施要符合WTO規(guī)則許可的“綠箱政策”，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于世貿(mào)組織規(guī)則允許和提倡的，因而各國政府將扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效途徑之一。我國應(yīng)積極借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)稅支持機(jī)制，通過支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)健康、持續(xù)的發(fā)展，以提高我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

二、我國財(cái)稅政策扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及不足

目前我國財(cái)政在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展方面雖然給予了一定的支持，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到人們的預(yù)期水平。需進(jìn)一步增加政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效引導(dǎo)和扶持。

（一）我國財(cái)稅政策扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

本世紀(jì)以來，國家對“三農(nóng)”問題的重視，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度成為社會熱點(diǎn)問題之一，2004年隨著國家開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)以來，財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入的品種、范圍不斷擴(kuò)大，為農(nóng)業(yè)健康、持續(xù)的發(fā)展及有效化解農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。具體體現(xiàn)如下：一是進(jìn)一步擴(kuò)大了中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的品種和范圍，保費(fèi)補(bǔ)貼提標(biāo)擴(kuò)面基本達(dá)到。自2007年以來，中央財(cái)政逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼范圍。到2010年，農(nóng)作物播種面積前27位的省份絕大部分得到中央補(bǔ)貼，已基本實(shí)現(xiàn)對我國糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的全面覆蓋。中央財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼品種已由最初的5類增加到14類，基本涵蓋了我國主要農(nóng)畜產(chǎn)品。二是中央財(cái)政對區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)已開始實(shí)行。2010年，中央財(cái)政增加對區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)的保費(fèi)補(bǔ)貼。中央財(cái)政已將天然橡膠、青稞、牦牛、藏系羊等區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入補(bǔ)貼范圍，補(bǔ)貼比例為40%，同時鼓勵各地結(jié)合本地實(shí)際開展由地方財(cái)政支持的特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。三是加大了中央財(cái)政對中西部地區(qū)保費(fèi)補(bǔ)貼力度。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策要求地方財(cái)政提供配套資金，但中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)大省（市、縣）多數(shù)財(cái)政實(shí)力較弱，補(bǔ)貼資金到位難，影響了保費(fèi)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，因此，2010年中央財(cái)政種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例由最初的25%提高至東部地區(qū)的35%，中西部地區(qū)進(jìn)一步提高至40%。初步統(tǒng)計(jì)，各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例已平均達(dá)到80%，高于世界上許多發(fā)達(dá)國家的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。四是加大對森林保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼地區(qū)。補(bǔ)貼地區(qū)：在現(xiàn)有江西、湖南、福建省基礎(chǔ)上，增加浙江、遼寧、云南省內(nèi)有條件、有能力的市、縣先行試點(diǎn)。補(bǔ)貼比例：對商品林保險(xiǎn)，維持現(xiàn)有保費(fèi)補(bǔ)貼比例30%不變，對公益林保險(xiǎn)，將中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例提高至50%。五是稅收方面。根據(jù)現(xiàn)行稅法，除免征種養(yǎng)兩業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的營業(yè)稅，以營業(yè)稅為計(jì)征依據(jù)的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加也因營業(yè)稅免征而免征外，同時對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同免征印花稅。

（二）我國財(cái)稅政策扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的不足

1、財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持項(xiàng)目少。目前各國財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持項(xiàng)目主要有保費(fèi)補(bǔ)貼、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)支持以及其它費(fèi)用補(bǔ)貼。但從我國目前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在各地區(qū)的試點(diǎn)來看。主要有保費(fèi)補(bǔ)貼，且只對投保戶進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，并沒有對經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的承保機(jī)構(gòu)進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)貼。

2、補(bǔ)貼范圍窄，覆蓋面不全。雖然在2010年政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)覆蓋了全國主要的糧油棉產(chǎn)區(qū)和畜禽主產(chǎn)省，試點(diǎn)險(xiǎn)種新增加了育肥豬保險(xiǎn)和森林保險(xiǎn)，中央政策性險(xiǎn)種擴(kuò)大到了9個。但區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)的保費(fèi)補(bǔ)貼相對來說范圍窄、覆蓋面不全。如云南的烤煙、廣西的甘蔗等當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收具有支柱作用的特色農(nóng)業(yè)仍未納入中央財(cái)政的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼中。

3、縣級財(cái)力落實(shí)中央財(cái)政補(bǔ)貼配套資金較為困難,影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋程度。2009年,地方財(cái)政的補(bǔ)貼比例由25%降至20%,對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這個補(bǔ)貼比例不存在問題，但是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一,特別是中西部比較窮的地（市）、縣仍然面臨著提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金困難的問題,出現(xiàn)了政府心有余而力不足的情況，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利開展。

4、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制尚不夠完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)(洪災(zāi)、旱災(zāi)、震災(zāi)等)是商業(yè)性保險(xiǎn)公司很難獨(dú)立承擔(dān)和消化的，也并非單個的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給主體力所能及的，因此客觀上需要強(qiáng)有力的再保險(xiǎn)支持。2004年以來，針對各家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司對再保險(xiǎn)的需求，在保監(jiān)會的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)下，中再集團(tuán)以商業(yè)運(yùn)作模式提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)。這是我國建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)支持體系和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制邁出的第一步。然而隨著財(cái)政補(bǔ)貼品種的繼續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)將不斷累積。僅依靠中再集團(tuán)一家所能提供的承保能力，已無法滿足日益增長的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)需求。中再集團(tuán)總經(jīng)理劉京生曾講，沒有政策支持和保護(hù)，中再集團(tuán)的商業(yè)運(yùn)作模式很難實(shí)現(xiàn)其持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營。