作者：羅紅 單位：中共安徽省委黨校

一、實施公共財政建設的基本要求

（一）究竟什么是公共財政

公共財政就是政府為了滿足社會公共需要，通過收支活動實現對一部分社會資源的配置。公共需要具體來說很復雜，概括來說大致可分為兩大類：純公共需要，如國防、軍事、外交、國家安全、義務教育、公共衛生等；準公共需要，如社會保障、醫療衛生、保障性住房，以及大型的公共事業包括水、電、氣、煤、油、運等，還有些基礎公共設施等等。屬于純公共需要由政府完全承擔，屬于準公共需要則由政府和個人按比例分擔。因此，在公共財政模式下，政府從事收支活動的目的就是滿足社會公共需要。我國1998年提出構建公共財政框架，1999年正式實施。當時由于對公共財政的本質內涵缺乏準確的理解和把握，所以實際操作中很多做法還是傳統的老一套，大量的政府資金用于生產建設，而非投向公共領域，滿足公共需要，尤其是與民生有關的資金投放嚴重不足，結果導致百姓上學難、看病難、就業難、住房難等一系列社會問題。16屆3中全會提出完善公共財政體制的戰略部署，并于2005年首次提出關注民生、以民為本的執政理念，十七大以來進一步提出推進公共財政體制改革的具體要求。隨著政府執政理念的轉變，以及一系列改革舉措的實施，我國的財政正朝著公共財政的本位逐步回歸。

（二）基本要求

1.公共性：即公益性。財政資金的投放，必須以滿足社會公共需要和追求社會公益為宗旨，不能以贏利為目標。

2.公平性：公共財政政策要一視同仁。財政分配制度對不同的階層、個人以及不同的經濟成分，必須公平公正。

3.公開性：政府的財政收支預算要公開透明，對財政收入的方式、數量和財政支出的去向、規模等公眾要有知情權。圍繞著公共財政的基本要求，對如何推進我國的公共財政建設，下面進行逐一分析。

二、財政資金投放的公共性

為實現財政資金投放的公共、公益性，當前迫切需要調整財政支出結構，更加關注民生。最近幾年我國政府加大了對民生方面的資金投入力度，但總體來看仍有不足。

（一）民生領域的資金投放現狀

1.民生概念的界定純民生——與民眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化等五個方面；泛民生——在純民生基礎上加計農林水環保、交通以及中央對地方稅收返還和轉移支付等與民生息息相關的支出。

2.增幅很大但占比仍低（1）從增幅看：2010年，全國財政支出8957億元，比上年增加13275億元，增長17.4%。其中教育支出12450億元，比上年增長19.3%；醫療衛生支出4745億元，增長18.8%；社會保障和就業支出9081億元，增長19.4%；住房保障支出2358億元，增長30.7%；農林水事務支出8052億元，增長19.8%。環境保護支出2426億元，增長25.4%。可見，政府加大了向民生領域投放資金的力度，用于民生方面的支出增幅，都超過了同期財政總支出的平均增幅（2）從占總支出的比重看：2010年中央財政“純民生”支出占總支出的比重18.4%，若將支“轉移支付”（要求地方主要用于民生領域）也列入其中，則接近40%。“十一五”時期，全國公共財政總支出31.9萬億元，“純民生”支出累計9.83萬億元，占比30.82%。這個占比與我國以往相比有了明顯提高，但與大多數市場經濟國家相比，我國對民生領域的投入還有很大差距。例如美國是一個高稅收高福利的國家，2010年根據美國政府公布的數據，美國聯邦、州和地方三級政府財政6.萬億美元，其中，醫療保健，占總支出的17%；教育保障，占總支出的16%；養老保障，占總支出的15%；社會福利，占總支出的11%。社會保障（包括養老、醫療等在內）及教育等的合計開支達到60%。特別是近幾年我國房價的一路暴漲，“買房難”引起百姓極大關注，而政府所應承擔的對保障性住房建設的投入卻嚴重不足。因此，還需進一步加大對民生領域的資金投放力度。

（二）當前增加民生領域資金投放的主要對策建議

1.繼續增加教育投入百年大計，教育為先。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》中提出：逐步提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，到2012年達到4%。2010年我國公共財政教育投入約14200億元，占GDP的比例3.57%，距離4%的目標還差0.43個百分點。為如期實現4%目標，必須拓寬財政性教育經費來源渠道：一是對外企及外籍個人，統一按“三稅”實際繳納稅額3%征收教育費附加。二是全面開征地方教育附加。三是從土地出讓收益中按10%的比例，計提教育資金。但是，為了盡可能不加重納稅人稅負，避免地方政府過度依賴不可持續的土地財政，筆者建議進一步提高國有企業紅利的上繳比例，將其中的一部分通過轉移支付專門用于教育事業，這既有合理性又有可行性。

2.繼續支持醫藥衛生體制改革針對2009年提出的深化醫改的五項重點改革：加快推進基本醫療保障制度建設；初步建立國家基本藥物制度；健全基層醫療衛生服務體系；促進基本公共衛生服務逐步均等化；推進公立醫院改革試點。三年間全國財政資金投入新增11342億元。并已在推進基本醫療保障制度建設、健全基層醫療衛生服務體系、促進基本公共衛生服務逐步均等化等方面取得顯著成效。當前醫改的重點也是醫改的難點。筆者認為，首先要解決以藥養醫的問題，可以考慮成立藥品管理中心，接收公立醫院的藥品購銷權，醫院藥房改為其下屬的藥品調配中心，醫院不再經營藥品。藥品管理中心負責匯總全市基本用藥目錄，建立統一的藥品采購供應管理信息系統，實施藥品集中采購、統一配送，從而切斷醫院和藥品之間的利益鏈。其次是讓公立醫院回歸公益性。目前，政府投入一般只占公立醫院總收入的6%—8%，僅靠這些投入，無法保證公立醫院的公益性。隨著公立醫院實行醫藥分開后，減少的收入或虧損，政府必須加大投入，并落實對醫院基本建設和大型設備購置、重點學科發展、離退休人員費用和政策性虧損補貼等的投入，為公立醫院回歸公益性提供保障。

3.加快推進保障性住房建設“十二五”規劃中有一項約束性指標，就是五年新建保障性住房3600萬套。到“十二五”末，全國城鎮保障性住房覆蓋率達到20%以上，基本解決城鎮低收入家庭住房困難問題。針對保障性住房的投入力度不斷加大，資金不足是最大障礙。盡管一方面，中央財政不斷提高用于保障房的支出；另一方面，地方政府也不斷加大資金投入力度，提高土地出讓凈收益的比例、積極引入社會資金用于保障房建設。全國社保基金、保險資金也已開始進入保障房建設領域。但資金不足仍是最大障礙，為此建議：⑴中央政府的扶持資金再多一些，土地出讓金和公積金的計提比例再提高一些。⑵盡快建立責權對等的中央與地方間轉移支付制度，明晰中央和地方的職責和權利。⑶明確將社會保障性住房財政支出納入法定支出的范圍。⑷研究制定優惠政策，鼓勵社會資金參與保障性住房建設。