本文作者：馮百俠 劉思琪 單位：河北聯合大學

“民以食為天”即可表達農業在國民心中的重要地位，農業是一國的基礎產業，是國民經濟賴以生存的物質基礎。由于我國農民“靠天吃飯”的思想根深蒂固，這就使得農業生產在很大程度上依靠自然條件。隨著近幾年來自然災害的頻繁來襲，使我國的農業生產受到嚴重的影響。而與農業災害實際損失相比，政府財政救濟及農業保險的賠款金額無疑是杯水車薪，因此，農戶仍然是農業災害損失中最大的承擔者。因此，充分發揮政府在農業保險市場中的主導銜接作用，協調農民與保險公司之間的利益平衡，盡快打破農業保險市場“供需雙冷”的僵局，具有重要的現實意義。

一、我國農業災害損失補償現狀

我國地域遼闊，自然災害種類眾多且頻繁發生，而農業生產對自然條件的依賴度極高，正是產業自身弱質性的特點致使農業飽受自然災害的嚴重打擊。從下圖１中顯示的農業受災率變動狀況可知，自１９７８年以來，我國農業受災率最高為６２．９％，最低為４３．３％，平均受災率為５２．７％，這一比例高于一般發達國家。目前，我國農業災害損失補償方式主要有四種即農民自救、政府救濟、社會捐助及農業保險。其中，社會捐助這種補償方式在捐助主體、金額及時間上都具有很強的不確定性，限制了其補償力度。盡管“農業有災，政府必救”，但政府財政支出有限，無法承擔農業災害的大部分損失。因此，農民仍是農業災害損失最大的承擔者，據統計數據顯示，大部分災害損失都由農戶自己承擔，農戶自我分擔比例高達９０％以上。本來農業災害保險這種優良的風險轉嫁工具應該發揮其應有的作用，但多年來其對我國農業災害損失補償的貢獻也極為有限，究其原因主要是由于受到農業保險市場失靈造成的。

二、財政補貼下農業保險市場失靈的原因分析

國內外經濟學者對農業保險的市場化運行機制進行了深入分析，并指出在農業弱質性及農業風險系統性的因素影響下，保險公司的平均賠款支出與管理費用之和通常會小于平均的保費收入。也就是說，若農業保險完全按商業模式化運行，生產經營將會出現“入不敷出”的局面。盡管政府一直在不斷加大對我國農業保險財政補貼的力度，但其經營現狀仍無法擺脫“三高三低”的特點。這就進一步表明我國政策性農業保險的可行性和必然性。造成農業保險市場失靈的因素眾多，而財政補貼依然無法緩解我國農業保險市場“供需雙冷”的僵局，究其原因，主要表現在以下幾個方面：

１．農業保險補貼政策對農民購買保險的影響不顯著。自２００４年以來，我國農業保險試點先后在江蘇、四川、吉林等地紛紛開展起來。并且除中央財政對試點給予直接的保費補貼外，各試點地區財政也對當地農業保險的發展給予支持，主要途徑包括三種即保費補貼，保險責任分攤，財政兜底。可見，農業保費補貼是我國農業保險保費補貼的主要內容〔１〕。依據農業保險補貼政策的作用機制，若政府對農業保險給予保費補貼，那么農民對農業保險這種商品的購買力會增強，繼而提高農業保險的需求量。但農業保險的需求量不僅受到保費補貼的影響，還會受到農民自身觀念、文化程度、農業保險產品的宣傳力度等多種因素的影響。盡管農業保費補貼政策對農業保險的發展具有一定的推動作用，但只是在短期內效果顯著。

２．農業保險業務在財政補貼下依舊“舉步維艱”。作為一種市場化的風險分散和損失共擔工具，農業保險對穩定我國農業生產和促進農業經濟社會的發展意義重大。近幾年來，本著“政策扶持、商業運作”的經營理念，農業保險得以迅速發展。而農業系統性風險的特點、無法規避的道德風險及逆選擇等因素又會不約而同地制約著農業保險的發展，致使商業保險公司不敢涉足農業保險業務。盡管政府為保險公司提供了優惠政策，包括給予一定的財政補貼，減免其營業稅等措施，但仍然存在很多問題，例如政府對補貼比例及實施辦法并沒有進行明確規定，致使財政補貼無法落實。此外，即使農業保險的營業稅得以減免，保險公司仍無法擺脫經營成本過重的局面。因此，在政府財政的補貼下，農業保險公司“商業運作”的前景仍不樂觀。

三、發揮政府在農業保險市場中的主導作用的有效途徑

我國政府對農戶和保險公司都給予了一定的財政支持，對農戶而言，該保費補貼在短期內可能會提高農業保險的需求數量，但難以保證農業保險需求量持續穩定的增長。此外，政府救濟還會助長農民在農業災害中“等靠要”的社會風氣，致使農業保險的需求萎縮。對保險公司而言，政府財政支持力度不足且缺乏長效機制。因此，政府應當在財政、技術等方面做出努力，盡快緩解農業保險市場“供需雙冷”的僵局。

１．建立政策性強制農業保險，充分發揮政府的“先行官”作用。中央政府應明確規定我國農業保險的發展模式即強制性保險與自愿性保險相結合，地方政府在此基礎上對當地的強制性保險與自愿性保險進行具體界定，并且各級政府還應對強制性保險加大保費補貼。這樣首先，可以保證我國農業生產的穩定性；其次，農業保險的強制性可從根本上轉變農民根深蒂固的思想觀念，讓農民逐漸接受并利用農業保險這種風險轉嫁和損失共擔的市場化工具；最后，農業保險需求的穩定增長必定會提高保險公司涉足農業保險業務的積極性，在一定程度上緩和農業保險市場“供需雙冷”的緊張局面。

２．為農業保險業務提供技術支持，發揮政府的“核心支撐”作用。我國政府對保險公司的農業保險業務的開展提供了稅收、財政補貼等優惠政策。但基于農業保險“三高三低”的經營特點，保險公司在當前財政扶持的力度下仍無法避免虧損。所以，政府除對農業保險業務給以直接的財政補貼外，還應向保險公司提供展業、核保、災害查勘、定損、理賠等技術方面的幫助。并且對保險公司提供技術支撐的具體措施可借鑒美國的成功經驗，在美國，調查風險、厘定費率的相關責任是由農業部聯邦農作物保險公司來承擔的。由政府來進行或參與此項工作，對降低農業保險業務的經營成本、確保農業補貼的公平性、有效防范道德風險及逆選擇的意義重大。

３．建立巨災風險基金并完善再保險機制，發揮政府的“長效持續”作用。隨著我國巨災的頻繁來襲，巨災保險便在農業保險市場上應運而生。然而，由于巨災的特殊性，必然將會導致巨災保險的保費率及賠付率都較高。農民和保險公司即使在財政補貼的支持下，也難以抵抗巨災所帶來的負面影響。所以，巨災風險應依靠社會其他成員共同分擔。因此，政府應建立并監督管理巨災風險基金，該資金的來源應包括政府財政撥款、保險公司保費收入的一定比例、社會各界的捐助、資本市場中的募集資金等。該基金可在農業巨災發生時，與保險公司按一定比例共擔損失，從而達到巨災風險損失社會共擔的目的。此外，政府還應完善我國的再保險機制，提供優惠政策吸引商業性保險公司、國外保險公司等進入我國農業再保險市場，為保險公司開展農業原保險業務解除一定的后顧之憂，使農業風險在更大范圍內得以分散。農業保險市場失靈長期困擾著我國農業保險的發展。盡管政府不斷地對農業保險市場增大補貼力度，但依舊無法持續調動農戶投保及保險公司承保的積極性。可見，農業保險補貼不是影響農業保險市場發展的唯一重要因素。因此，政府應明確其在農業保險市場中的作用，致力于完善農業保險不斷發展的長效機制。