作者：孔喜梅 單位：鄭州大學商學院

水利設施對于改善農業生產生活條件、降低農村居民生產成本、保證農業生產的穩定、促進農村地區經濟增長和經濟發展具有重要的作用。水利設施投建完成后,能否發揮其設計和預想的功效,不僅取決于水利設施供給的種類、數量和質量,還取決于水利設施的管理和維護是否得當,如果管護不當,有可能降低水利設施的使用期限,或者其功效不能達到設計的要求,或者導致水利設施因局部的損毀而徹底失去作用,反而成為農村發展的絆腳石和攔路虎。筆者指出了農村水利設施運營和管護中存在的問題,分析了農村水利設施管理和維護難的原因,提出了水利設施管理和維護的具體思路。

1農村水利設施管理和維護中存在的問題

水利設施管理和維護中存在的最大問題是“主體缺位,無人管理”。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,鄉鎮人民政府負擔轄區內基礎設施的供給、管理和維護的職責。計劃經濟時代,我國對農村社會、政治和經濟事務實行全面集中管理,對于不同領域則實行自上而下的分門別類的部門管理,在當時高度集權的行政體制下,基礎設施的建設、管理和維護是根據基礎設施種類的不同由歸口單位具體負責和管理。家庭聯產承包責任制的實施,使建立在人民公社體制下的基礎設施投資、管理和維護體制逐漸失去了制度基礎。家庭承包制實施后,農戶忙于發展自己家的生產,對基層政府的依賴性降低,隨之進行的農村稅費改革降低了鄉鎮政府的收入來源,鄉鎮機構的改革弱化了鄉鎮政府在基礎設施建設、管理和維護方面的責任。目前來看,雖然傳統計劃經濟體制下負責具體基礎設施管理的部門仍然存在,但基本上處于“站在、線斷、人散”的狀態。水利設施是農村基礎設施最重要的內容之一,其管理和維護也面臨同樣的問題。

一些相關的研究也證實了這一點:魏鳳云等對河南省柘城縣鄉鎮水利管理狀況的研究表明,該鄉23個水利管理站基本處于癱瘓狀態,管理人員參與鄉鎮工作,人員工資按照1997年工資標準的70%執行,有的按照1995年標準執行,并且長期拖欠[1]。山西省壽陽縣政協委員王富珍指出,自20世紀80年代以來,農田水利一直缺乏有效的養護和管理,農村小型水利設施基本上處于無人管理的狀態[2]。丁國蘭通過對浙江鄞州區水利設施現狀的調查也指出,防洪排澇能力低、水利設施老化失修嚴重以及水行政管理和水利控制系統有待加強[3]。國務院研究室農村司和水利部農水司聯合課題組也指出,家庭承包制實施后,部分小型水利工程建、管、用脫節,農村水利設施“有人用、無人建、無人管”,水利工程遭受不同程度破壞,老化失修和效益衰減問題十分嚴重[4]。筆者在河南東部傳統農區調研的過程中也發現,水利設施管理和維護不當,不僅不能起到應有的作用,還會對農業生產活動造成損害,成為農業生產的絆腳石和攔路虎。比如農田中的河道本來是為了農田灌溉、排水而興建,可由于河道年久失修,有的地方河道不暢,有的地方河堤被損毀,河堤河床一樣高,有的地方河道內堆積大量的秸稈雜草和廢棄物,夏天多雨季節,導致雨水倒灌農田,本來排水的設施卻導致農田積水,并且無處排水,這樣的河道更不可能蓄水。2010年春,我國大部分地區遭遇多年不遇的旱災,各級政府為了抗旱,投入了巨大的人力物力,連溫家寶總理都親自到田間地頭抗旱。其實,河道的維修需要投入的人力和物力都很有限,只要分段、分責任治理,只需要很少的投入就能取得良好的長期的收益,可由于主體缺位,使得巨額投資興建的農田水利成了擺設。

2水利設施管理和維護難的原因分析

2.1水利設施的公共物品屬性很少人擔心私人物品的管理和維護問題,因為私人物品擁有和使用者為了他自己的利益,會極盡所能地照顧好他所擁有的私人物品。從理論上講,水利設施屬于農村公共物品的范疇,具有“消費的非競爭性和非排他性”[5]。水利設施的公共物品屬性導致了2個結果:①水利設施供給的市場失靈。雖然目前出現了所謂“小型水利工程家庭供給”的現象[6],這是水利設施在農業生產過程中特殊的重要性和市場供給不足的表現。②水利設施建成后,公共物品的屬性使水利設施成為“公共資源”,有淪為“公地悲劇”的可能性,即大家都愿意享受水利設施帶來的便利,而對水利設施的運營狀況和管理沒有興趣。自從1968年加雷特•哈丁發表他富有影響力的文章后,“公地悲劇”就成為公共資源治理難的代名詞。其實,亞里士多德很久以前也說過:“最多的人共用的東西得到的照料最少,每個人只想到自己的利益,幾乎不考慮公共利益”[7]。水利設施的公共物品屬性決定了其建設、管理和維護過程中的市場失靈,必須采取非市場的方式才能實現其供給、管理和維護的有效性。根據地方公共物品理論,基層政府應該承擔轄區內水利設施供給、管理和維護的責任。

2.2水利設施供給主體單一公共產品理論隨著社會的發展和技術的進步不斷豐富和發展,最突出的表現在于:技術的進步使一些原來收費困難的公共物品可以容易的實現消費的“排他性”。消費排他性的實現使私人供給公共物品成為現實,對公共物品消費收取費用保證了公共物品投資的收益,這種私人投資的公共物品的也能得到較好的管理和維護。但是由于農村一般地處偏遠,村落分散,人口密度低,單位面積土地經濟容量低,而水利設施大多數屬于投資期長、投資額大、投資經濟回報率低的項目,因此,水利設施很難吸引民間投資。現實中,絕大多數水利設施的投資主體也是政府。我國水利設施的供給體制是“自上而下”的,即水利設施供給的數量、類型、供給的方式等等都是由各級政府部門決策并付諸實施的。作為水利設施的供給主體,水利設施建成后,水利設施使用過程中的管理和維護本來也是政府分內的事情。可現實中,由于缺乏足夠管理和維護資金、缺乏相應的約束和考核機制以及政府的不作為,導致巨額投資興建的水利設施難以逃脫“公地悲劇”的命運。

2.3缺乏有效的約束和考核機制我國政府各級組織實行的是一種“壓力型體制”[8]。在這種壓力型體制下,上級政府根據下級政府對計劃指標完成的情況,進行經濟、政治方面的獎懲。這些任務和指標往往采取“一票否決制”,即一旦某項任務和指標沒有完成,就視其全年成績為零而受到懲處。對于下級政府而言,上級政府的考核和評價是最有約束力的。根據筆者調研了解的情況,上級政府對基層政府的考核一般分為綜合目標、經濟和社會發展目標、社會發展和社會穩定目標3大塊。在經濟和社會發展目標中,主要重視的是“發展了”、“新建了”多少預定的項目,而對于已經投建完成項目的運轉和使用情況則不予關心。“上面千條線,下面一根針”,基層政府的日常工作往往圍繞上級部門的目標和任務轉,很難進行長遠性、建設性、發展性和維護性的工作,筆者認為,這是導致我國水利設施管理和維護無效最重要的原因之一。