本文作者：王玉明 單位：廣東行政學院行政學系

1環(huán)境治理中跨政區(qū)、跨部門合作的困境

目前,廣東在環(huán)境治理中普遍存在地域分割、部門分割以及條塊分割的問題,政府及部門之間環(huán)境管理協(xié)調(diào)不足、缺乏合作。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.1跨行政區(qū)或跨域環(huán)境治理的困難

隨著廣東經(jīng)濟的快速發(fā)展,跨行政區(qū)或跨域污染(水污染、大氣污染、土地污染、酸雨污染等)及糾紛時有發(fā)生,特別是行政區(qū)交界地帶成了“生態(tài)重災區(qū)”,其中跨界水污染顯得尤為突出。我省境內(nèi)跨越地級行政區(qū)的河流較多,主要包括東江、西江、北江、韓江、鑒江、練江的干流及其主要支流,跨縣級行政區(qū)的河流主要以上河流的干流與支流,有的河流干流與支流還跨越省界。幾乎所有的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在跨域河流管理問題,河流斷面上下游或左右岸相鄰的市、縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在環(huán)境糾紛。當前,環(huán)境治理缺乏區(qū)域協(xié)作的觀念,環(huán)境執(zhí)法區(qū)域分割,各自為政,環(huán)境治理合作困難。

1)珠三角地區(qū)跨域環(huán)境治理問題。珠三角地區(qū)許多市區(qū)跨界河流污染嚴重,有的河段水質(zhì)已劣于V類(重度污染)標準,由于各地各管一段、各自為政,治理的難度大、成本高、效果差。以下是一些典型的跨域環(huán)境污染。巴江河是一條流經(jīng)清遠市清城區(qū)、佛山市三水區(qū)、廣州花都區(qū)、白云區(qū)污染多年的跨界河流,是廣州市區(qū)石門、西村、江村三大水廠,以及花都區(qū)巴江水廠的水源地。[1]對此,廣州與清遠多次協(xié)商,情況不見好轉(zhuǎn)。東莞與深圳交界的觀瀾河,在東莞境內(nèi)稱為石馬河,目前河水又黑又臭,有的河段還裸露出布滿黑色淤泥的河床,堪稱“污染奇觀”。東莞市每年對轄區(qū)內(nèi)的石馬河進行治理,但上游污染嚴重的觀瀾河源源不斷地注入石馬河,石馬河水質(zhì)無法改善。[2]茅洲河也是深莞兩市的界河,是深圳境內(nèi)最長的河流,其界河段如今已成為一條“黑龍江”,且逢汛必“澇”。[3]淡水河是東江二級支流,自上世紀90年代以來,淡水河流域內(nèi)特別是上游深圳龍崗地區(qū)經(jīng)濟的高速發(fā)展導致水質(zhì)急劇惡化,目前總體水質(zhì)為劣V類,部分河段已完全喪失自凈能力,并成為東江的主要污染源之一。[4]淡水河由于分屬兩個行政區(qū)域,污染治理問題一直得不到很好的解決。東江肩負著河源、惠州、東莞、廣州、深圳及香港6座大城市的供水。

目前東江上游、潼湖河等,其流域內(nèi)的城市污水處理工程建設相對緩慢,一些生活污水、工業(yè)廢水直接排放。西江是珠海、江門、中山三市的“母親河”,三市之間擁有多條跨域河流,這些跨域河流污染較嚴重,如磨刀門水道、雞啼門水道、崖門水道等。流經(jīng)四會市、高新區(qū)的獨水河流域重污染,獨水河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端,粗放型的經(jīng)濟增長模式導致污染排放量居高不下,污染治理設施建設滯后,環(huán)境綜合整治工作十分艱巨。[5]除水污染外,珠三角地區(qū)跨域空氣污染、土地污染、酸雨污染等也很嚴重。目前珠江三角洲城市群發(fā)展現(xiàn)狀已明顯表現(xiàn)出各城市間環(huán)境影響的負效應,即出現(xiàn)了環(huán)境污染的疊加作用。廣州市花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)與清遠交界處的一個垃圾場,這里原來是花都一個風景秀麗的地方,如今樹木卻蒙著厚厚的灰塵,溪水也成了黑色的濁流。廣州市花都區(qū)炭步鎮(zhèn)與佛山南海區(qū)官窯鎮(zhèn)交界的崗頭嶺,這里土地權(quán)屬糾紛由來已久,兩地紛紛把垃圾場和小污染企業(yè)建在這里,廣州和佛山多次出現(xiàn)糾紛,當?shù)丨h(huán)保部門多次介入,但問題一直沒有得到解決。這種污染嚴重的跨域垃圾場在珠三角在各城市交界地帶隨處可見,成了誰都管不了的邊緣地帶。近年來珠三角城際空氣污染的疊加日益加劇。由于大氣綜合治理關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、節(jié)能減排等多方面,需要銜接的地方非常多。從珠江三角洲的環(huán)境基礎設施來看,基礎設施規(guī)劃、建設、管理等方面各自為政,缺乏橫向和縱向的統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào),各市、各城鎮(zhèn)基礎設施相互難以銜接。

2)粵東地區(qū)跨域環(huán)境治理問題。在粵東地區(qū),主要河流污染嚴重,上下游政府間對環(huán)境治理沒有形成合力,環(huán)境治理面臨的壓力大。韓江是廣東第二大河流,流域范圍包括廣東、福建和江西三省共22個市、縣,它是河源、梅州、揭陽、潮州、汕頭等市1000多萬人口生活和生產(chǎn)的主要水源。各市在流域規(guī)劃、基礎設施、監(jiān)督管理、環(huán)境執(zhí)法方面各自為政,缺乏有效合作,各市河段不時受到污染。[6]2008年,粵東韓江一級支流石窟河上的長潭水庫,以及一級支流松源河上的多寶水庫嚴重污染,長潭水庫曾發(fā)生嚴重藍藻水華、多寶水庫水質(zhì)達劣V類,這是一起跨省界排污引起下游水體嚴重惡化的污染事故。[7]流經(jīng)揭西、普寧、揭陽、潮陽及汕頭市的榕江,近年來水體水質(zhì)下降明顯,沿江一些地方甚至已經(jīng)出現(xiàn)“守著江河沒水喝”的水質(zhì)性缺水局面。[8]粵東的練江也是跨市河流,流經(jīng)普寧、揭陽和汕頭市潮南區(qū)、潮陽區(qū),從2001年至今,水質(zhì)一直為劣V類,處于嚴重污染狀況,河水已失去自凈能力,魚蝦幾乎絕跡,練江已經(jīng)淪為一條“死江”。[9]省里從上世紀90年代后期就開始關(guān)注練江污染問題,依然沒有能遏制住練江水質(zhì)的惡化,練江的污染問題越來越突出。除了跨界水污染外,跨界土地污染、酸雨污染等也廣泛存在。

3)粵西地區(qū)跨域環(huán)境治理問題。粵西的小東江是鑒江的支流,流經(jīng)茂名進入湛江的吳川市。上世紀90年代初以來,上游的茂名地區(qū)經(jīng)濟加快發(fā)展,排污大量增加,水質(zhì)長年處于劣V類,對下游水環(huán)境構(gòu)成較大安全隱患,由于跨界污染問題導致茂名、湛江兩市爭吵不斷,多年來被省環(huán)境局掛牌督辦。近十多年來,小東江發(fā)生三次特大水污染事故(1997年12月小東江遭茂名石化企業(yè)排污污染。1998年10月受茂名糖廠等企業(yè)突然排污影響,造成536人中毒。2005年4月,吳川段出現(xiàn)大面積的油帶污染。)[10]小東江的污染雖然得到上下游政府以及省政府的三方治理,但小東江并未實現(xiàn)河水變清的目標,環(huán)保形勢依然不容樂觀,小東江茂名市區(qū)以下河段枯水期水質(zhì)還屬V類。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),小東江流域內(nèi)的油廠、化工廠、再生紙廠、制革廠、農(nóng)藥廠及養(yǎng)殖場產(chǎn)生的廢水量非常大,有的未經(jīng)有效處理直接排入小東江,小東江的污染治理陷入困境。鶴地水庫是由九洲江中游截流興建的大型水庫,是湛江人民最主要的飲用水源。目前九洲江污染仍然嚴重,水庫水質(zhì)無法保障。另外,交界地區(qū)工業(yè)垃圾、生活垃圾亂堆亂放問題也較為突出。

1.2政府部門間環(huán)境協(xié)作治理的困境

在政府系統(tǒng)內(nèi),政府部門間關(guān)系較為復雜,這種復雜的行政關(guān)系常常導致部門協(xié)作困難。在現(xiàn)行的環(huán)境管理體制下,政府相關(guān)部門在環(huán)境治理中的職能不清、協(xié)調(diào)不順,難以形成環(huán)境治理的合力。