本文作者：鄭曉燕 劉俊哲 單位：上海市浦東新區(qū)行政學(xué)院行政管理教研室 河南省社會科學(xué)院

在行政機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，開展了行政審批制度改革、政府投資項目績效與政務(wù)公開查評、部門行政效能評估等專項評估和綜合性的新區(qū)機(jī)關(guān)績效考核與評估；特別是后者，明顯吸收了其他地方政府績效考核評估經(jīng)驗和理論研究成果，并借鑒了發(fā)達(dá)國家政府績效評估制度的做法，因而，上海浦東政府績效評估改革更能體現(xiàn)出我國地方政府行政改革的新理念、新辦法、新情況和新思維。從2006年國家批準(zhǔn)在浦東新區(qū)開展“試點”以來，浦東新區(qū)先后出臺了《浦東新區(qū)行政效能評估暫“1+6+23”①服務(wù)與公眾參與系統(tǒng)，從而規(guī)范了多元主體廣泛有序參與的運行機(jī)制。在考評程式與方法上選擇了“內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合、且以外部評估為主”的方式，具體運作則由國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊與上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所共同組織，通過問卷調(diào)查獲得信息，由他們把調(diào)查對象分為“政府部門”與“社會公眾”(服務(wù)對象)兩部分（其數(shù)量之比為1∶4），每年完成“評估調(diào)查問卷”10000份，并將有效問卷匯總計算出“效能指數(shù)”等信息，然后向公眾提供包括全區(qū)行政效能指數(shù)、各部門效能評估得分和排名、社會公眾意見與建議等項內(nèi)容的“評估報告”；憑考評結(jié)果，再由各部門檢查本部門的工作，考評工作人員，并按“評估”提出的意見、建議進(jìn)行行政整改。

比如2008年，參加機(jī)關(guān)績效考核的59家單位按工作特點劃分為黨群、政府辦、政法、功能區(qū)域、街鎮(zhèn)和垂直管理單位六個系統(tǒng)，依設(shè)定的績效指標(biāo)由“績效考核辦公室”組織考核，按評估指標(biāo)分別通過職能部門“打分”、領(lǐng)導(dǎo)“打分”和社會公眾“打分”，得到相關(guān)數(shù)據(jù)作為考評依據(jù);其中，對行政機(jī)關(guān)的績效考核還要綜合領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，這一考核結(jié)果由區(qū)委組織部門給予反饋，對具體的單項考核則由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)反饋；此外還規(guī)定，考核結(jié)果要與先進(jìn)評比相結(jié)合：如共性指標(biāo)“優(yōu)秀”、個性指標(biāo)“合格”的，其部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和個人可以按績效成績進(jìn)行評“優(yōu)”，且讓該部門在公務(wù)員的“優(yōu)秀”等次比例上得到提高……綜合起來看，上海浦東新區(qū)政府績效考核的“總體效能指數(shù)”：2006年為82.256，2007年為82.670，2008年為83.367，2009年為83.372，2010年為84.0，原則上說，浦東新區(qū)行政改革和績效考核效能處在“良好”發(fā)展?fàn)顟B(tài)［2］。也可以說，用這種績效考核辦法鼓勵了先進(jìn)，促進(jìn)了改革，因而該考評“試點”是有益的嘗試。

一、服務(wù)型政府及服務(wù)型政府績效評估制度理論內(nèi)涵和內(nèi)容

基于浦東新區(qū)開展政府績效評估情況的介紹，不難發(fā)現(xiàn)進(jìn)入21世紀(jì)以來不少研究和調(diào)查更清楚地表明，服務(wù)型政府績效評估制度的構(gòu)建，不僅是我國的政府行政改革的現(xiàn)實和客觀需要，同時也說明，我國對政府績效評估的研究重心已經(jīng)由介紹成果、初步實踐轉(zhuǎn)向探求適合（我國）國情制度的理論自覺。就世界范圍來看，最早提出的政府績效評估制度是西方國家行政改革和政府再造的重要內(nèi)容與措施。如20世紀(jì)70年代以來,美國政府評估的主要內(nèi)容是政府機(jī)構(gòu)績效和政府公務(wù)員的績效，在公共部門中引入探索的歷程被美國學(xué)者歸結(jié)效率、預(yù)算、管理、民營化及政府再造五個階段；再如英國，其政府績效管理主要是圍繞著建立“公共服務(wù)協(xié)議體系”開展“，公共服務(wù)協(xié)議體系”包括的層次有方向、目標(biāo)、具體目標(biāo)及具體目標(biāo)測量等，并通過“關(guān)注公共服務(wù)”“、提供服務(wù)質(zhì)量”“、信息時代的政府”“、公共服務(wù)”等四項措施來實現(xiàn)目標(biāo)；又如法國、比利時、瑞典及新西蘭、澳大利亞乃至新加坡等政府的改革，普遍做法是：在國家現(xiàn)存政治制度的基本框架內(nèi)，基于政府部分職能公共服務(wù)輸出的“市場化”要求和因民權(quán)運動及科學(xué)技術(shù)發(fā)展的推動，在政府公共部門與公眾關(guān)系基本定位前提下采取的一種政府治理方式與社會評價模式［3］。在國外，雖然沒有“服務(wù)型政府”的嚴(yán)格定義和提法，但在進(jìn)行政府改革過程中，確實存在有公共服務(wù)“顧客導(dǎo)向”的價值理念和吸收公民參與政績評價的社會實踐，并用此來推動和提高政府的服務(wù)績效。這些努力值得我們借鑒。經(jīng)過相關(guān)資料的研究筆者認(rèn)為,服務(wù)型政府是指，在（社會主義）現(xiàn)代民主與法治體系下建立起以公民為本位、以服務(wù)為理念、以公共利益為目標(biāo)的現(xiàn)代政府管理模式；在這一模式下的政府，應(yīng)以滿足廣大社會成員日益增長的公共需要和公共利益訴求為己任，把服務(wù)公眾與社會作為政府的核心職能，以捍衛(wèi)公民尊嚴(yán)為宗旨，并具有公共信用和受到公民支持；只有這樣的政府才是公正透明、民主開放、廉潔高效、依法行政、公平誠信并承擔(dān)公共責(zé)任的服務(wù)型政府。而服務(wù)型政府績效評估制度是指，在服務(wù)型政府理念的引領(lǐng)下，社會各界對政府部門的工作效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿足度等進(jìn)行的全面分析與評價，對其社會管理與治理過程中的投入和產(chǎn)出所反映的績效進(jìn)行定量與定性測評與劃分的規(guī)定與辦法。

由上可知，服務(wù)型政府績效評估制度與傳統(tǒng)的政府自我評估辦法有明顯的不同，即：在價值取向上由政府自我評判轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣娫u判；在目標(biāo)定位上由行政系統(tǒng)內(nèi)部評審控制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣獠肯到y(tǒng)監(jiān)督問責(zé)；在評估內(nèi)容上由政府工作事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑毮芎凸δ茉u價；在評估方式上由“被動突擊式”評估轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;主動規(guī)范式”評估。這便是我們對服務(wù)型政府績效評估制度理論內(nèi)涵的界定。根據(jù)以上的界定和研究，綜合服務(wù)型政府建設(shè)的理念及包括浦東、香港、杭州等地的改革與探索，筆者認(rèn)為，我國在構(gòu)建以服務(wù)型政府為前導(dǎo)的政府績效評估制度中，應(yīng)該注意以下五個方面內(nèi)容設(shè)計與選擇。

1.評估理念上要實現(xiàn)從“政府本位”向“公眾本位”的轉(zhuǎn)變

政府實施績效評估時所奉行的管理理念與價值取向，不僅對政府績效評估的目標(biāo)設(shè)定、主體選擇和指標(biāo)確定等產(chǎn)生重大影響，而且是政府績效評估制度有效實施的社會基礎(chǔ)與理論保障。傳統(tǒng)與現(xiàn)行的政府績效評估以“服務(wù)行政”為價值取向，而服務(wù)型政府績效評估制度的價值取向是，在遵從公眾滿意“顧客至上”的前提下，實現(xiàn)從“政府本位”向“公眾本位”的轉(zhuǎn)變，且把這種轉(zhuǎn)變作為必要的社會思想前提。“服務(wù)行政”突出的是“政府本位”，而“公眾本位”則要求以公眾的意愿、期待作為政府行政及政府績效評估的歸宿點；“公眾本位”的本質(zhì)是堅持“以人為本”，把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，不斷地滿足人們的多方面需求和實現(xiàn)人的全面發(fā)展，這同時也可以說是“科學(xué)發(fā)展觀”的本質(zhì)和核心，因而應(yīng)該成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府績效評估的根本理念和價值取向［4］。顯然，實現(xiàn)服務(wù)型政府績效評估的“公眾本位”理念與“價值取向”，客觀上要求注意兩點：